Corte costituzionale - Sentenza N. 126 del 09.04.1994
Esclusione delle Province autonome da qualsiasi finanziamento in materia di edilizia sanitaria

Sentenza (24 marzo) 9 aprile 1994, n. 126; Pres. Casavola – Red. Mirabelli

Ritenuto in fatto: 1. Le province autonome di Bolzano e Trento, con due ricorsi notificati rispettivamente il 17 ed il 20 settembre 1993 hanno proposto conflitto di attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio dei Ministri in relazione al decreto del Ministro del tesoro emesso, di concerto con il Ministro della sanità, il 16 luglio 1993, che apporta « modificazioni al decreto ministeriale 5 dicembre 1991 in tema di procedure per la contrazione di mutui, rimborso oneri relativi al programma di edilizia sanitaria ».
Le ricorrenti ritengono che il decreto ministeriale impugnato, escludendole dal riparto dei finanziamenti statali per i mutui previsti dall'art. 20 l. 11 marzo 1988 n. 67, determini una lesione della loro autonomia finanziaria, amministrativa e di programmazione. La provincia di Bolzano denuncia, in particolare, la violazione delle attribuzioni costituzionali di cui agli artt. 8, nn. 10, 17 e 25; 9 e 16 dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972 n. 670) e relative norme di attuazione, nonché dei principi concernenti l'autonomia finanziaria provinciale di cui agli artt. 69 ss. e 79 dello stesso Statuto speciale e relative norme di attuazione (specie in relazione agli artt. 51. 30 novembre 1989 n. 386; 4, ultimo comma, d.lgs. 16 marzo 1992 n. 266, e 12, comma 1, d.lgs. 16 marzo 1992 n. 268).
L'art. 20 1. n. 67 del 1988 autorizza l'esclusione di un programma pluriennale di interventi in materia di ristrutturazione edilizia e di ammodernamento tecnologico del patrimonio sanitario pubblico e di realizzazione di residenze per anziani e soggetti non autosufficienti, gli interventi sono finanziati mediante operazioni di mutuo « che le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano sono autorizzate ad effettuare (... ) secondo modalità e procedure da stabilirsi con decreto del Ministro del tesoro, di concerto con il Ministro della sanità » (comma 1. In particolare, « le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano predispongono il programma degli interventi di cui chiedono il finanziamento » (comma 4). Sulla base dei programmi regionali il Ministero predispone il programma nazionale che viene sottoposto al Comitato interministeriale per la programmazione economica (CIPE), il quale determina « le quote di mutuo che le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano possono contrarre nei diversi esercizi » (comma 5). L'onere di ammortamento dei mutui è assunto a carico dello Stato (comma 6).
Fino all'emanazione del decreto impugnato, le modalità e le procedure per l'assunzione dei mutui in questione erano stabilite dal decreto del Ministro del tesoro 5 dicembre 1991 (a sua volta sostitutivo di quello precedente del 7 dicembre 1988), che prevedeva in modo espresso l'assegnazione dei finanziamenti, oltre che alle regioni, alle province autonome di Trento e Bolzano.
Le ricorrenti osservano che il decreto impugnato, nel disciplinare le modalità e le procedure per la concessione dei mutui, menziona le regioni, ma non più le province autonome. Il decreto ministeriale richiama, in premessa, l'art. 4 d.lgs. n. 266 del 1992, secondo il quale nelle materie di competenza regionale o provinciale le amministrazioni statali non possono disporre spese né concedere, direttamente o indirettamente, finanziamenti o contributi per attività nell'ambito del territorio regionale o provinciale. L'esclusione dai finanziamenti, disposta dal decreto ministeriale impugnato, viene fatta risalire dalle ricorrenti ad una errata interpretazione di questa disposizione legislativa, che sarebbe stata letta nel senso di impedire qualsiasi finanziamento, con onere totale o parziale a carico dello Stato, diretto al territorio delle province autonome ed incidente nelle materie di competenza provinciale. La finalità della disposizione sarebbe invece quella di vietare finanziamenti statali diretti che « saltino » le province e restino estranei al bilancio di queste.
Le province chiedono quindi che la Corte dichiari che non spetta allo Stato, e per esso al Ministero del tesoro, escluderle dal riparto dei finanziamenti previsti dall'art. 20 1. n. 67 del 1988, con conseguente annullamento del decreto del Ministro del tesoro 16 luglio 1993.
2. Nei due giudizi si è costituito il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha concluso per l'inammissibilità o per il rigetto dei ricorsi.
L'Avvocatura osserva preliminarmente che non viene contestata la competenza dello Stato all'adozione, con decreto ministeriale, di una disciplina delle modalità e delle procedure per la concessione dei mutui. Si ipotizza invece che lo Stato, comprendendo tra i destinatari dei finanziamenti le regioni e non anche le province autonome, abbia fatto un esercizio limitato, e percio illegittimo, della propria competenza, a seguito di una non corretta interpretazione dell'art. 4 d.lgs. n. 266 del 1992. Non essendo in contestazione la spettanza del potere di emanare l'atto impugnato, i ricorsi per conflitto di attribuzione sarebbero inammissibili. Nel merito l'Avvocatura osserva che con l'art. 4 d.lgs. n. 266 del 1992, in considerazione ed a garanzia della più accentuata autonomia delle province autonome, si è voluta evitare qualsiasi interferenza dello Stato, anche attraverso interventi finanziari di settore che implicano l'esercizio di funzioni amministrative statali nelle materie riservate alle province. Nel caso del decreto impugnato si tratta di interventi previsti da un programma pluriennale statale, selettivo delle richieste regionali ed affidato ad organismi statali nelle fasi salienti del procedimento. La relativa disciplina, se potesse trovare applicazione nelle province di Trento e Bolzano, violerebbe il divieto di interventi finanziari statali nelle materie riservate all'altrui competenza.
3. Con ricorso notificato il 30 novembre 1993 la provincia autonoma di Trento ha proposto conflitto di attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio dei Ministri in relazione al decreto del Ministro del tesoro emesso, di concerto con il Ministro della sanità, il 23 settembre 1993, che provvede ad « integrazioni e modificazioni ai decreti ministeriali 5 dicembre 1991 e 16 luglio 1993 concernenti procedure per la contrazione di mutui e rimborso di oneri relativi al programma di edilizia sanitaria.
Il decreto impugnato prevede, tra l'altro, che le disposizioni introdotte dal decreto ministeriale 5 dicembre 1991 « continuano ad applicarsi ai mutui di cui all'art. 20 1. Il marzo 1988 n. 67, i cui oneri di ammortamento sono a carico dello stato di previsione del Ministero del tesoro » (art. 1, comma 1); mentre « le disposizioni recate dal decreto 16 luglio 1993 si applicano esclusivamente ai mutui di cui all'art. 4, comma 7, l. 23 dicembre 1992 n. 500, i cui oneri di ammortamento sono a carico dello stato di previsione del Ministero del bilancio e della programmazione economica » (art. 2, comma 1). Inoltre il decreto ministeriale stabilisce che « le regioni e gli istituti di cui all'art. 4, comma 15, 1. 30 dicembre 1992 n. 412, devono specificare, nella istanza trasmessa per la preventiva autorizzazione (... ), la legge di riferimento del mutuo ai fini dell'imputazione dell'onere di ammorta mento »(art. 3).
Le province autonome - osserva la ricorrente - sembrerebbero poter usufruire dei finanziamenti, limitatamente alla quota di mutui con oneri di ammortamento a carico del Ministero del tesoro, essendo di nuovo applicabile il decreto ministeriale 5 dicembre 1991, che si riferisce espressamente alle province stesse. Per questa parte si dovrebbe ritenere venuta meno la lesione recata all'autonomia provinciale dal decreto ministeriale 16 luglio 1993 e cessata la materia del contendere. Restando tuttavia il dubbio che il Ministero continui a ritenere non più applicabili alle province autonome le disposizioni dell'art. 20 1. n. 67 del 1988 e quelle del decreto ministeriale 5 dicembre 1991 (ipotesi questa avvalorata dalla circostanza che anche nelle premesse dell'ultimo decreto continua a menzionarsi l'art. 4 d.lgs. n. 266 del 1992), la ricorrente afferma di avere interesse a chiedere che la Corte precisi che le province autonome usufruiscono dei mutui con onere di ammortamento a carico del Ministero del tesoro.
La provincia sostiene inoltre che, per i mutui con oneri di ammortamento a carico del Ministero del bilancio, il decreto, confermando l'applicabilità del decreto ministeriale 16 luglio 1993, ribadisce e rinnova la lesione già recata all'autonomia finanziaria provinciale dal decreto ministeriale 5 dicembre 1991. Anche il nuovo provvedimento sarebbe pertanto illegittimo.
Gli oneri di ammortamento della quota di mutui ai quali rimane applicabile il decreto ministeriale 16 luglio 1993 sono posti a carico del Fondo sanitario nazionale di conto capitale, ai sensi dell'art. 4, comma 7, 1. n. 500 del 1992, dal cui riparto le province autonome di Trento e Bolzano sono state escluse dall'art. 20, lett. e), d. l. 28 dicembre 1989 n. 415. Ma la provincia di Trento ritiene che, trattandosi dei mutui previsti dall'art. 20 1. n. 67 del 1988, la natura del finanziamento non dovrebbe essere mutata con la imputazione dell'onere al Fondo sanitario nazionale di conto capitale.
4. Anche in quest'altro giudizio si è costituito il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha concluso per l'inammissibilità o comunque per l'infondatezza del ricorso.
Richiamate le difese svolte nel giudizio per conflitto di attribuzione promosso in relazione al decreto ministeriale 16 luglio 1993, l'Avvocatura osserva che il nuovo decreto è stato adottato per integrare i precedenti decreti ministeriali, essenzialmente quanto ai tassi da applicare ai mutui ed alle modalità di imputazione della spesa per le rate di ammortamento Si tratterebbe pertanto di modificazioni che non si riferiscono all'applicazione dell'art. 4 d.lgs. n. 266 del 1992.
5. In prossimità dell'udienza la provincia autonoma di Bolzano ha depositato una memoria illustrativa.
Con riferimento alla eccezione di inammissibilità del ricorso sollevata dall'Avvocatura, la provincia sostiene che la mancata contestazione della competenza dello Stato a disciplinare l'erogazione dei mutui non è sufficiente ad escludere che possa essere utilizzato lo strumento del conflitto di attribuzione. Il conflitto può essere sollevato non solo per rivendicare 1a titolarità di competenze costituzionalmente assegnate, ma anche per tutelare le proprie attribuzioni che si ritengano menomate o impedite dall'illegittimo esercizio, da parte di altri soggetti, dei poteri loro spettanti.
Nel merito la provincia ribadisce che la ratio dell'art. 4, comma 3, d.lgs. n. 266 del 1992 non è quella di precludere allo Stato il trasferimento di risorse alle province autonome, ma quella di preservare l'ambito di autonomia provinciale da ogni interferenza, vincolando lo Stato ad astenersi da interventi diretti di spesa nella provincia e dal destinare risorse in favore di altri soggetti se non della provincia stessa, alla quale spettano le scelte relative all'impiego ed alla ripartizione delle risorse all'interno del territorio provinciale.
6. Anche l'Avvocatura ha depositato, nei tre giudizi, memorie illustrative, sostenendo che l'ammissibilità dei ricorsi è dubbia: i ricorsi non contestano, anzi postulano, la competenza statale all'adozione dei decreti ministeriali, in relazione ai quali i conflitti sono stati sollevati. Inoltre, sebbene proposti contro i decreti, svolgono in realtà considerazioni relative all'art. 4 d.lgs. n. 266 del 1992, che non è stato tempestivamente impugnato.
Nel merito l'Avvocatura, dopo avere contestato l'interpretazione dell'art 4 1. n. 266 del 1992, avanzata dalle province ricorrenti, ricorda che la Corte ha più volte affermato che la Costituzione e gli Statuti speciali non definiscono né garantiscono l'autonomia finanziaria delle regioni e delle province autonome in termini quantitativi e che la concessione ovvero l'eliminazione o la riduzione di determinati finanziamenti rivolti a scopi specifici rientra nella discrezionalità del legislatore statale. Neppure l'art. 5 1. n. 386 del 1989 sarebbe idoneo a fungere da parametro costituzionale tale da garantire una quantità di risorse finanziarie definite direttamente o attraverso precisi criteri.

Considerato in diritto: 1. Le province autonome di Trento e di Bolzano hanno proposto conflitto di attribuzione con due distinti ricorsi denunciando che la sfera delle competenze loro riservate è stata lesa dal decreto del Ministro del tesoro emanato, di concerto con il Ministro della sanità, il 16 luglio 1993, per modificare le procedure, in precedenza disciplinate dal decreto ministeriale 5 dicembre 1991, per il finanziamento del programma di edilizia sanitaria previsto dall'art. 20 1. 11 marzo 1988 n. 67 (legge finanziaria per il 1988).
Le province ricorrenti ritengono di essere state escluse, con il decreto ministeriale del quale chiedono l'annullamento, dalla ripartizione dei fondi destinati a finanziare le operazioni di mutuo, che le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano erano autorizzate ad effettuare, in base all'art. 20 della legge finanziaria per il 1988, per la esecuzione di un programma poliennale di interventi in materia di ristrutturazione edilizia e di ammodernamento del patrimonio sanitario pubblico. La mancata inclusione delle province autonome tra i destinatari delle procedure di rimborso dei mutui in questione sarebbe stata disposta in attuazione dell'art. 4 d.lgs. 16 marzo 1992 n. 266, indicato nelle premesse del decreto ministeriale. Ma di questa disposizione, inserita nel contesto delle norme di attuazione dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in materia di potestà statale di indirizzo e coordinamento e di rapporto tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, sarebbe stata fatta una applicazione non corretta. La norma difatti, stabilendo che le amministrazioni statali non possono disporre spese né concedere finanziamenti o contributi per attività nell'ambito del territorio regionale o provinciale, vieterebbe che nelle materie di competenza della regione o delle province autonome vi siano erogazioni statali dirette a soggetti che operano in quell'ambito territoriale, ma non impedirebbe che alle province siano assegnati finanziamenti disposti da leggi di settore.
L'esclusione dall'accesso ai finanziamenti in questione è ritenuta dalla provincia di Bolzano lesiva delle proprie attribuzioni costituzionali in materia di edilizia sovvenzionata, di lavori pubblici, di assistenza e beneficenza di sanità ed assistenza ospedaliera (artt. 8, n. 10, 17 e 25; 9, n. 10;16 dello Statuto speciale approvato con d.P.R. 31 agosto 1972 n. 670), ed in contrasto con i principi di autonomia finanziaria regionale artt. 69 e 79 dello Statuto speciale e delle relative norme di attuazione). La provincia di Trento ritiene che tale esclusione sia lesiva della propria autonomia finanziaria, amministrativa e di programmazione.
2. La sola provincia autonoma di Trento ha proposto, con separato ricorso, conflitto di attribuzione, per motivi analoghi a quelli del ricorso precedente, anche in relazione al successivo decreto del Ministro del tesoro 23 settembre 1993 che, nel disciplinare le procedure per contrarre mutui ed ottenere il rimborso di oneri relativi al programma di edilizia sanitaria, ha modificato i decreti ministeriali 5 dicembre 1991 e 16 luglio 1993. Anche in questo caso la provincia ricorrente ritiene di essere stata esclusa, in tutto o anche solo nella parte posta a carico del Fondo sanitario nazionale, dall'accesso ai finanziamenti previsti dall'art. 20 1. n. 67 del 1988, rimanendo menzionato nelle premesse del decreto ministeriale l'art. 4 d.lgs. n. 266 del 1992 e non essendo state indicate le province autonome come destinatarie dei contributi.
3. I tre ricorsi, avendo tutti ad oggetto decreti ministeriali attuativi della stessa disposizione legislativa, concernente il finanziamento di un programma di edilizia sanitaria previsto dalla legge finanziaria per il 1988, sono evidentemente connessi e possono essere riuniti per essere decisi congiuntamente.
4. Deve essere disattesa l'eccezione pregiudiziale proposta dall'Avvocatura dello Stato, che ritiene inammissibili i ricorsi, in quanto le province autonome non contestano la competenza dello Stato a disciplinare con decreto ministeriale le modalità e le procedure per la concessione dei mutui, previsti dall'art. 20 1. n. 67 del 1988.
L'eccezione è infondata. Secondo il costante orientamento di questa Corte, il conflitto di attribuzione può essere proposto non solo per rivendicare la titolarità di attribuzioni costituzionalmente conferite, ma anche per la difesa di proprie competenze di natura costituzionale che si suppongono menomate o impedite in seguito all'esercizio illegittimo di poteri altrui (sentt. nn. 473 del 1992 e n. 204 del 1991).
5. I due conflitti di attribuzione concernenti il decreto 16 luglio 1993 trovano soluzione esaminando il contenuto della serie dei provvedimenti adottati in tempi diversi dal Ministro del tesoro per l'attuazione dell'art. 20 1. n. 67 del 1988.
Con un primo decreto del 7 dicembre 1988, nel determinare le modalità e le procedure per la concessione dei mutui previsti per il finanziamento del programma di interventi nel settore sanitario, sono state espressamente menzionate accanto alle regioni anche le province autonome di Trento e Bolzano, quali legittimate a richiedere i finanziamenti. Analoga previsione era contenuta nel decreto ministeriale 5 dicembre 1991 che, apportando modifiche di ordine tecnico al primo decreto attuativo dell'art. 20 1. n. 67 del 1988, rispondeva all'esigenza di procedere ad una nuova stesura delle disposizioni relative alle modalità ed alle procedure per la concessione dei mutui che le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano, espressamente e distintamente indicate nel decreto stesso (in particolare agli artt. 1 e 5), erano autorizzate a contrarre. Nel modificare questa disciplina, il decreto ministeriale 16 luglio 1993, impugnato da entrambe le province autonome, procede « ad una nuova stesura del decreto ministeriale 5 dicembre 1991 », omettendo di comprendere, accanto alle regioni, le province autonome. Ma il successivo decreto ministeriale 23 settembre 1993, « ritenuta la necessità, per ragioni di carattere ermeneutico, di integrare i citati decreti 5 dicembre 1991 e 16 luglio 1993 », stabilisce che le disposizioni del primo di questi due decreti (destinato anche alle province autonome) « continuano ad applicarsi » ai mutui previsti dalla legge n. 67 del 1988, i cui oneri di ammortamento sono a carico dello stato di previsione del Ministero del tesoro (art. 1), mentre le disposizioni del decreto 16 luglio 1993 (che non indicava tra i destinatari dei finanziamenti le province autonome) si applicano (art. 2) ai mutui i cui oneri di ammortamento sono a carico del Fondo sanitario nazionale di conto capitale (art. 4, comma 7, 1. n. 500 del 1992). Dal riparto di questo Fondo le province ricorrenti erano e rimangono escluse, assieme alle regioni a statuto speciale, in forza dell'art. 20, lett. e), d. l. 28 dicembre 1989 n. 415, giacché altrimenti si determinerebbe per tali regioni e province autonome un finanziamento ulteriore ed aggiuntivo, a danno delle altre regioni alle quali la ripartizione del fondo stesso è riservata.
Con il decreto ministeriale 23 settembre 1993 risulta dunque superata la totale esclusione, denunciata dalle province ricorrenti, dall'accesso ai mutui ed ai finanziamenti previsti dall'art. 20 1. n. 67 del 1988. Questa lettura è stata ulteriormente avvalorata, e trae comunque conferma normativa dal decreto- legge 2 ottobre 1993, n. 396 (conv., con modif., in 1 4 dicembre 1993 n. 492), che, inserendo il comma 5-bis all'art. 20. n. 67 del 1988, espressamente e di nuovo comprende le province autonome, unitamente alle regioni, tra gli enti che possono presentare istanza per il finanziamento dei progetti relativi al programma di edilizia sanitaria in questione. Analoga previsione, in sede di attuazione di questa nuova disposizione è contenuta nella circolare del Ministero del bilancio e della programmazione economica del 10 febbraio 1991.
Risulta quindi riconosciuto e ribadito l'accesso delle province autonome a' finanziamenti per la realizzazione dei programmi di edilizia sanitaria previsti dall' art. 201. n. 67 del 1988, i cui oneri sono a carico dello stato di previsione del Ministero del tesoro. Sicché, in relazione al decreto ministeriale16 luglio 1993, è del tutto cessata la materia del contendere.
6. Le considerazioni già svolte e la lettura che è stata fatta del decreto del Ministro del tesoro 23 settembre 1993 fanno ritenere che il decreto stesso, impugnato dalla sola provincia autonoma di Trento, richiamando e rinviando espressamente al precedente decreto ministeriale 5 dicembre 1991, comprenda le province autonome tra le destinatarie dei finanziamenti previsti dall' art. 20 1. n. 67 del 1988. Per quanto concerne la possibilità di accedere ai fondi a carico dello stato di previsione del Ministero del tesoro, cui fa riferimento l'art. 1 del decreto ministeriale impugnato, il ricorso muove dunque da una non corretta interpretazione del provvedimento del quale chiede l'annullamento.
Per quanto attiene ai mutui i cui oneri di ammortamento sono a carico dello stato di previsione del Ministero del bilancio e della programmazione economica (art. 2 d.m. 23 settembre 1993), l'esclusione delle province autonome dalla ripartizione dei relativi finanziamenti dipende non già da una illegittima limitazione contenuta nel decreto impugnato, ma, per un verso, dall'art. 4, comma 7, della legge finanziaria per il 1993 (n. 500 del 1992), che stabilisce che gli oneri derivanti dai mutui contratti per l'edilizia sanitaria, nei limiti di lire 1.500 miliardi nell'anno 1993, sono a carico del Fondo sanitario nazionale di conto capitale fino all'importo massimo di lire 290 miliardi a decorrere dal 1994; per l'altro verso, dalla non partecipazione delle province autonome al riparto del Fondo sanitario di conto capitale [art. 20, lett. e), d. l. n. 415 del 1989].
Il ricorso è pertanto infondato.

Per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
1) dichiara cessata la materia del contendere in ordine ai conflitti di attribuzione proposti dalle province autonome di Trento e di Bolzano, con i ricorsi in epigrafe, in relazione al decreto del Ministro del tesoro 16 luglio 1993;
2) dichiara che spetta allo Stato, con il decreto del Ministro del tesoro 23 settembre 1993, ammettere la provincia autonoma di Trento al finanziamento del programma di edilizia sanitaria i cui oneri di ammortamento sono a carico dello stato di previsione del Ministero del tesoro, ed escluderla dalle procedure relative ai mutui i cui oneri, a carico dello stato di previsione del Ministero del bilancio e della programmazione economica, sono imputati al Fondo sanitario nazionale di conto capitale.

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