Corte costituzionale - Sentenza N. 280 del 28.07.2004
Ricognizione dei principi fondamentali afferenti le materie di legislazione cocorrente

Sentenza (13 luglio) 28 luglio 2004, n. 280; Pres. Zagrebelsky; Red. Capotosti

Ritenuto in fatto1. La Provincia autonoma di Bolzano, la Regione autonoma della Sardegna e la Regione autonoma Valle d'Aosta, con ricorsi notificati rispettivamente il 2, il 5 ed il 7 agosto 2003 e depositati il 6, il 7 e l'8 agosto 2003, hanno impugnato diverse norme della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), e, per quanto qui interessa, hanno denunciato l'art. 1, commi 4, 5 e 6, in riferimento al combinato disposto dell'art. 117, comma terzo, della Costituzione e dell'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001 nonché dell'art. 9 dello statuto speciale per il Trentino Alto-Adige e relative norme di attuazione (Provincia autonoma di Bolzano), dell'art. 4 dello statuto speciale per la Regione Sardegna (Regione Sardegna) e dei principi dello statuto della Regione autonoma Valle d'Aosta (Regione autonoma Valle d'Aosta), ed anche in riferimento all'art. 76 della Costituzione ed all'art. 11, comma 2, della legge costituzionale n. 3 del 2001 (Provincia autonoma di Bolzano e Regione Sardegna).
2. ¯ Tutte le ricorrenti censurano l'art. 1, comma 4, nella parte in cui contiene la delega al Governo ad adottare decreti legislativi “meramente ricognitivi dei principi fondamentali che si traggono dalle leggi vigenti nelle materie previste dall'articolo117, comma terzo, della Costituzione". Tale norma consentirebbe al Governo di adottare, nell'attuazione della delega, disposizioni "che abbiano un contenuto innovativo e non meramente ricognitivo" dei principi fondamentali ovvero che "si riferiscano a norme vigenti che non abbiano la natura di principio fondamentale", in tal modo determinando un'illegittima compressione della sfera di autonomia regionale e provinciale. Il carattere "sostanzialmente legislativo e, quindi, innovativo" del potere conferito al Governo, peraltro insito nella "forza di legge che caratterizza i decreti legislativi delegati in base a Costituzione", sarebbe confermato – secondo la Provincia autonoma di Bolzano e la Regione Sardegna – dai principi e criteri direttivi cui si dovrebbe attenere il medesimo Governo nell'esercizio della delega, i primi contenuti nello stesso comma 4, i secondi nel successivo comma 6, i quali, infatti, mal si concilierebbero con un'attività meramente ricognitiva.
La predetta disposizione violerebbe, altresì, secondo le ricorrenti, la riserva di legge formale del Parlamento (e "per di più di legge approvata in assemblea") contenuta nell'art. 11, comma 2, della legge costituzionale n. 3 del 2001: questa disposizione costituzionale, infatti, nella parte in cui stabilisce che i progetti di legge che riguardano le materie di cui al terzo comma dell'art. 117 della Costituzione debbano essere esaminati dalla Commissione parlamentare per le questioni regionali e – in caso di parere di quest'ultima contrario o favorevole ma condizionato all'introduzione di modifiche, al quale la Commissione competente per materia in sede referente non si sia adeguata – siano approvati a maggioranza assoluta dall'Assemblea, si riferirebbe a tutti gli interventi legislativi inerenti alle materie di cui al terzo comma dell'art. 117 della Costituzione, escludendo così che la individuazione dei principi fondamentali possa costituire oggetto di una delega legislativa, potendo tale individuazione essere fatta solo dal Parlamento.
La Provincia autonoma di Bolzano e la Regione Sardegna deducono, inoltre, che l'art. 1, commi 4 e 6, della legge n. 131 del 2003, violi l'art. 76 della Costituzione, essendo incongrua e contraddittoria una delega al Governo per l'individuazione-determinazione dei principi fondamentali delle materie di competenza legislativa regionale concorrente, in relazione alle quali spetta allo Stato "proprio e solo quella parte della legislazione che non può costituzionalmente essere delegata al Governo". I principi direttivi di una simile delega, inoltre, in quanto "finalizzati alla formulazione di altri principi, verrebbero fatalmente ad assumere un carattere di assoluta evanescenza", cosicché la delega contrasterebbe con l'art. 76 della Costituzione anche per la mancanza in essa di principi e criteri direttivi "realmente idonei ad indirizzare e limitare l'esercizio del potere delegato al Governo".
La Provincia autonoma di Bolzano e la Regione Sardegna impugnano altresì il comma 5 del predetto art. 1, nella parte in cui prevede che "nei decreti legislativi di cui al comma 4, sempre a titolo di mera ricognizione, possono essere individuate le disposizioni che riguardano le stesse materie ma che rientrano nella competenza esclusiva dello Stato a norma dell'articolo 117, secondo comma, della Costituzione". L'illegittimità costituzionale della citata disposizione, "conseguente e, comunque strettamente connessa alla incostituzionalità del comma 4 (e del collegato comma 6)", deriverebbe, ad avviso delle ricorrenti, in particolare dalla mancanza nella legge delega dei necessari principi e criteri direttivi, essendo quelli indicati ai commi 4 e 6 del medesimo art. 1 inutilizzabili ai fini della delega del quinto comma, che ha un oggetto diverso da quella di cui al comma 4 del medesimo articolo, relativa alla ricognizione dei soli principi fondamentali delle materie di competenza concorrente e non già alla individuazione di disposizioni statali di dettaglio.
2.1. ¯ Nell'imminenza dell'udienza pubblica la Regione Sardegna e la Provincia autonoma di Bolzano hanno depositato memorie nelle quali hanno insistito per l'accoglimento dei ricorsi, ribadendo che il carattere innovativo e non già ricognitivo dei decretilegislativi di cui all'impugnato art. 1, comma 4, sarebbe connesso, come per qualsiasi atto con forza di legge, al "carattere formale (inerente all'atto normativo e non al suo contenuto) che della forza di legge è proprio" e sarebbe confermato, in particolare, dai criteri direttivi indicati nel comma 6 del predetto art. 1.
3. ¯ In tutti i giudizi si è costituito, con separati atti, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la Corte respinga i ricorsi proposti.
La difesa erariale sostiene che i decreti delegati di cui all'impugnato art. 1 avrebbero realmente natura ricognitiva, contenendo le disposizioni impugnate una delega al Governo non dissimile da quella avente ad oggetto la redazione di testi unici compilativi o ricognitivi, volta solo a favorire la chiarezza e la trasparenza del quadro normativo, al fine di "orientare" l'opera del legislatore regionale e anche di quello statale.
Ad avviso dell'Avvocatura generale dello Stato, non sarebbe violata la presunta riserva di legge contenuta nell'art. 11 della legge costituzionale n. 3 del 2001, essendo quest'ultima norma riferita esclusivamente ai "progetti di legge" e non ai decreti legislativi, non essendo ancora avvenuta l'integrazione della Commissione parlamentare per le questioni regionali prevista come facoltativa dal comma 1 del medesimo art. 11 ed essendo comunque previsto dall'impugnato art. 1, comma 4, che sugli schemi di decreto legislativo sia acquisito il parere delle Camere "da parte delle competenti Commissioni parlamentari, compreso quello della Commissione parlamentare per le questioni regionali".
Neppure sussisterebbe la pretesa violazione dell'art. 76 della Costituzione, non essendovi alcun impedimento giuridico o concettuale a delegare la determinazione o, come nella specie, la ricognizione dei principi fondamentali di una materia di competenza legislativa esclusiva o concorrente, "stante la diversa natura ed il diverso grado di generalità che detti principi possono assumere rispetto ai principi e criteri direttivi previsti in tema di legislazione delegata dall'art. 76 della Costituzione".
Quanto, infine, alle censure sollevate nei confronti del comma 5 dell'art. 1 della legge n. 131 del 2003, la difesa erariale ne sostiene l'infondatezza, osservando che la delega meramente compilativa in esso contenuta costituirebbe un'estensione della delega principale "per la quale valgono gli stessi principi e criteri (…) per quanto applicabili".
4. ¯ All'udienza pubblica le parti hanno insistito per l'accoglimento delle conclusioni rassegnate negli scritti difensivi.
Considerato in diritto1. ¯ I giudizi di legittimità costituzionale promossi dalla Provincia autonoma di Bolzano, dalla Regione autonoma della Sardegna e dalla Regione autonoma Valle d'Aosta, con i ricorsi indicati in epigrafe, hanno ad oggetto in particolare, per quanto qui interessa, l'art. 1, commi 4, 5 e 6, della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3). Le predette disposizioni vengono censurate per violazione del combinato disposto dell'art. 117, comma terzo, della Costituzione e dell'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (nonché rispettivamente, "per quanto di ragione", dell'art. 9 dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige e relative norme di attuazione, dell'art. 4 dello statuto speciale per la Regione Sardegna e dei "principi" dello statuto della Regione autonoma Valle d'Aosta); dell'art. 11 della suddetta legge costituzionale n. 3 del 2001 e dell'art. 76 della Costituzione.
Le censure, complessivamente considerate, si incentrano in particolare sull'art. 1, comma 4, della predetta legge n. 131 del 2003 sotto il profilo del contrasto con l'art. 76 della Costituzione per l'incongruenza e la contraddittorietà della delega legislativa prevista. Ed invero la "mera ricognizione", oggetto della delega stessa, o sarebbe del tutto "inutile", o, altrimenti, non potrebbe non avere carattere "innovativo", anche perché il conferimento della "forza di legge" e la predeterminazione dei principi e criteri direttivi cui si dovrebbe attenere il Governo mal si concilierebbero con un'attività meramente ricognitiva. In questo modo però, oltre all'art. 76, sarebbe violata la riserva di legge formale del Parlamento che l'art. 11, comma 2, della legge costituzionale n. 3 del 2001 stabilisce per i progetti di legge riguardanti le materie di cui al terzo comma dell'art. 117 della Costituzione. Inoltre, secondo le ricorrenti, non solo i principi della delega sarebbero, per così dire, "principi al quadrato" fatalmente destinati ad assumere "un carattere di assoluta evanescenza", ma sarebbero, sotto altro profilo, del tutto carenti e comunque assolutamente inidonei ad indirizzare e limitare l'esercizio del potere delegato del Governo a proposito dell'ulteriore individuazione, prevista dal comma 5 del medesimo articolo, delle disposizioni incidenti su materie di competenza concorrente rientranti anche nella competenza esclusiva statale, come risulterebbe espressamente nella "più gran parte dei criteri enunciati dal sesto comma".
2. ¯ In via preliminare va rilevato che i ricorsi in esame sono oggettivamente connessi e si riferiscono a parametri costituzionali in larga misura coincidenti, cosicché essi vanno riuniti per essere decisi con un'unica pronuncia.
3. ¯ Le questioni sono inparte infondate ed in parte fondate nei termini di seguito prospettati.
Il profilo principale dei diversi ricorsi proposti si incentra essenzialmente sull'asserita incongruenza-contraddittorietà, sotto molteplici profili, del conferimento di una delega al Governo per l'adozione di decreti "meramente ricognitivi" dei principi fondamentali delle materie dell'art. 117 della Costituzione, tanto che, secondo le ricorrenti, la formula della "mera ricognizione" sarebbe, in definitiva, soltanto un espediente verbale impiegato dal legislatore per "cercare di superare la troppo palese incostituzionalità di una delega che avesse avuto ad oggetto la "determinazione" dei principi fondamentali".
Tale assunto non è però condivisibile, non tanto per la ragione che, in determinate circostanze, l'enunciazione di principi fondamentali relativi a singole materie di competenza concorrente può anche costituire oggetto di un atto legislativo delegato senza ledere attribuzioni regionali (cfr. sentenza n. 359 del 1993 e anche n. 303 del 2003), quanto piuttosto perché la delega in esame presenta contenuti, finalità e profili del tutto peculiari. Proprio per questo il sindacato di costituzionalità sulla delega legislativa postula, secondo la costante giurisprudenza sull'art. 76 della Costituzione, un processo interpretativo relativo all'oggetto, ai principi ed ai criteri direttivi della delega, "tenendo conto del complessivo contesto di norme in cui si collocano e delle ragioni e finalità poste a fondamento della legge di delegazione" (sentenze n. 125 del 2003, n. 425 e n. 163 del 2000).
E' in conformità a questo metodo, pertanto, che va scrutinato l'art. 1, comma 4, della legge n. 131 del 2003, che, da un lato, conferisce delega per l'adozione di decreti legislativi "meramente ricognitivi" dei principi fondamentali vigenti nelle materie dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione, mentre, dall'altro lato, contestualmente stabilisce che spetta comunque al Parlamento definire i "nuovi" principi. Il comma 4 è in ogni caso una norma dichiaratamente di "prima applicazione", finalizzata a predisporre un meccanismo di ricognizione dei principi fondamentali, allo scopo esclusivo di "orientare" l'iniziativa legislativa statale e regionale.
Si tratta perciò di un quadro ricognitivo di principi già esistenti, utilizzabile transitoriamente fino a quando il nuovo assetto delle competenze legislative regionali, determinato dal mutamento del Titolo V della Costituzione, andrà a regime, e cioè – come già detto – fino al momento della "entrata in vigore delle apposite leggi con le quali il Parlamento definirà i nuovi principi fondamentali". Per di più, è soltanto un quadro di primo orientamento destinato ad agevolare – contribuendo al superamento di possibili dubbi interpretativi – il legislatore regionale nella fase di predisposizione delle proprie iniziative legislative, senza peraltro avere carattere vincolante e senza comunque costituire di per sé un parametro di validità delle leggi regionali, dal momento che il comma 3 dello stesso art. 1 ribadisce che le Regioni esercitano la potestà legislativa concorrente nell'ambito dei principi fondamentali espressamente determinati dallo Stato, "o, in difetto, quali desumibili dalle leggi statali vigenti".
E' ben vero che la "forza di legge" caratterizza i decreti delegati, ma, nel caso di specie, risulta chiaro che oggetto della delega è esclusivamente l'espletamento di un'attività che non deve andare al di là della mera ricognizione di quei principi fondamentali vigenti, che siano oggettivamente deducibili anche in base, ad esempio, alle pronunce di questa Corte, ovvero di altre giurisdizioni. D'altra parte, anche i principi direttivi enunciati nel citato comma 4 con il loro contenuto assai vago e generico indirizzano e delimitano il compito del legislatore delegato verso l'espletamento dell'indicata funzione ricognitiva. Il Governo è infatti abilitato a procedere, con attività adeguata e proporzionata allo scopo, esclusivamente all'individuazione, nell'ambito della legislazione vigente, di norme-principio chiare ed omogenee, tenendo peraltro conto che non tutte le disposizioni che in tal senso si autoqualificano, né "il loro compiuto tenore letterale" costituiscono in ogni caso "principi della legislazione dello Stato", ma soltanto "i nuclei essenziali del contenuto normativo" che tali disposizioni esprimono (sentenza n. 482 del 1995).
L'intento di conferire carattere sostanzialmente ricognitivo all'attività delegata può trovare ulteriore conferma nelle norme procedurali previste dalla delega stessa, che dispongono un'articolata serie di pareri obbligatori della Conferenza Stato-Regioni, delle commissioni parlamentari competenti e infine quello definitivo della Commissione parlamentare per le questioni regionali sugli schemi dei decreti legislativi, al fine esclusivo di rilevare se "non siano stati indicati alcuni dei principi fondamentali ovvero se vi siano disposizioni che abbiano un contenuto innovativo dei principi fondamentali (…) ovvero si riferiscano a norme vigenti che non abbiano la natura di principio fondamentale". In tutte queste ipotesi il Governo, ove decida di non attenersi alle relative indicazioni, si deve assumere la formale responsabilità politica, comunicando ai Presidenti delle Camere ed al Presidente della Commissione parlamentare per le questioni regionali le specifiche motivazioni delle difformità dei decreti rispetto al parere parlamentare.
Dal citato art. 1, comma 4, così come interpretato alla stregua delle formule testuali adottate, del contesto normativo in cui si colloca e delle finalità della stessa legge n. 131, quali risultano dai relativi lavori preparatori, emerge dunque una prescrizione normativa, che giustifica una lettura "minimale" della delega ivi disposta, tale comunque da non consentire, di per sé, l'adozione di norme delegate sostanzialmente innovative rispetto al sistema legislativo previgente (cfr. sentenza n. 427 del 2000), evitando così le prospettate censure di costituzionalità incentrate essenzialmente sulla contraddittorietà con la riconosciuta competenza parlamentare a definire i "nuovi" principi fondamentali.
La delega legislativa in esame può quindi essere assimilata, date le reciproche implicazioni tra attività ricognitiva e attività di coordinamento normativo, a quella di compilazione dei testi unici – piuttosto frequenti a partire dalla legge 15 marzo 1997, n. 59 – per il coordinamento e la semplificazione di una pluralità di disposizioni vigenti in una determinata materia. La prassi parlamentare relativa a questi tipi di delega mostra una certa indistinzione nell'uso dei termini "delega" o "autorizzazione" da parte delle rispettive leggi di conferimento ed anche casi di leggi formalmente di delega caratterizzate dall'assenza o vaghezza dei principi direttivi, le quali, nonostante il nomen e la formale attribuzione della "forza di legge" ai relativi decreti, in realtà consentono al Governo soltanto il coordinamento di disposizioni preesistenti (cfr. sentenza n. 354 del 1998).
4. ¯ Va però osservato che con la prospettata lettura "minimale" – l'unica conforme a Costituzione – dell'oggetto della delega, di cui al citato comma 4, in termini di "mera ricognizione" e non di innovazione-determinazione dei principi fondamentali vigenti, appaiono in contrasto i commi 5 e 6 dello stesso articolo 1.
Ed infatti, il comma 5, disponendo che nei decreti legislativi di cui al comma 4 possano essere "individuate le disposizioni che riguardano le stesse materie, ma che rientrano nella competenza esclusiva dello Stato", estende l'oggetto della delega anche all'asserita ricognizione, nell'ambito delle materie riservate al legislatore statale, della disciplina di quelle funzioni che hanno "natura di valore trasversale, idoneo ad incidere anche su materie di competenza di altri enti" (sentenza n. 536 del 2002). Il Governo delegato non può però in questa ipotesi limitarsi ad una mera attività ricognitiva, giacché, dovendo identificare le disposizioni che incidono su materie o submaterie di competenza regionale concorrente, contemporaneamente riservate alla competenza esclusiva statale, deve necessariamente fare opera di interpretazione del contenuto delle materie in questione.
Si tratta quindi di un'attività interpretativa, largamente discrezionale, che potrebbe finire con l'estendersi anche a tutte le altre tipologie di competenza legislativa previste dall'art. 117 della Costituzione, attraverso la individuazione e definizione delle materie e delle varie funzioni ad esse attinenti. E' pertanto evidente che con la lettura "minimale" della delega, così come configurata dal comma 4, contrasta la disposizione del comma in esame, che amplia notevolmente e in maniera del tutto indeterminata l'oggetto della delega stessa fino eventualmente a comprendere il ridisegno delle materie, per di più in assenza di appositi principi direttivi, giacché quelli enunciati nel comma 4, a prescindere dalla mancanza di qualsiasi rinvio ad essi, appaiono inadeguati. Sotto questi profili risulta quindi chiara la violazione dell'art. 76 della Costituzione.
5. ¯ Il prospettato contrasto con la configurazione “minimale” della delega è riscontrabile anche riguardo al comma 6 dello stesso art. 1, che, nell'indicare i criteri direttivi della delega, fa espresso riferimento – mutuando le formule lessicali della legge 22 luglio 1975, n. 382 relative al trasferimento delle funzioni amministrative alle Regioni – ai "settori organici della materia", nonché ai criteri oggettivi desumibili dal complesso delle funzioni e da quelle "affini, presupposte, strumentali e complementari", allo scopo di individuare i principi fondamentali vigenti. E' evidente che in questo modo viene del tutto alterato il carattere ricognitivo dell'attività delegata al Governo in favore di forme di attività di tipo selettivo, dal momento che i predetti criteri direttivi non solo evocano nella terminologia impiegata l'improprio profilo della ridefinizione delle materie, ma stabiliscono, sia pure in modo assolutamente generico, anche una serie di "considerazioni prioritarie" nella prevista identificazione dei principi fondamentali vigenti, tale da configurare una sorta di gerarchia tra di essi. Il citato comma 6 elenca infatti una serie di criteri direttivi destinati ad indirizzare, a prescindere dall'ambiguità delle singole previsioni, il Governo nella formazione dei decreti delegati, che pur dovrebbero essere "meramente ricognitivi", a prendere prioritariamente in considerazione predeterminati interessi e funzioni. L'oggetto della delega viene così ad estendersi, in maniera impropria ed indeterminata, ad un'attività di sostanziale riparto delle funzioni e ridefinizione delle materie, senza peraltro un'effettiva predeterminazione di criteri.
In definitiva appaiono in contrasto con l'oggetto "minimale" della delega, così come configurato dal comma 4 in termini di "mera ricognizione" dei principi fondamentali vigenti, i citati commi 5 e 6 dello stesso art. 1, che viceversa indirizzano, in violazione dell'art. 76 della Costituzione, l'attività delegata del Governo in termini di determinazione-innovazione dei medesimi principi sulla base di forme di ridefinizione delle materie e delle funzioni, senza indicazione dei criteri direttivi.
Va quindi dichiarata l'illegittimità costituzionale, sotto i profili prospettati, dei predetti commi 5 e 6 dell'art. 1 della citata legge n. 131 del 2003, restando assorbite le ulteriori censure.

Per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
dichiara l'illegittimità costituzionale dei commi 5 e 6 dell'art. 1 della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3);
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale del comma 4 del medesimo art. 1 della citata legge n. 131 del 2003, sollevata, in riferimento al combinato disposto dell'art. 117, comma terzo, della Costituzione e dell'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, nonché dell'art. 9 dello statuto speciale per il Trentino Alto-Adige e relative norme di attuazione, dell'art. 4 dello statuto speciale per la Regione autonoma della Sardegna e dei principi dello statuto della Regione autonoma Valle d'Aosta, ed anche in riferimento all'art. 76 della Costituzione ed all'art. 11, comma 2, della citata legge costituzionale n. 3 del 2001, dalla Provincia autonoma di Bolzano, dalla Regione autonoma della Sardegna e dalla Regione autonoma Valle d'Aosta con i ricorsi indicati in epigrafe.

In vigore al

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