Corte costituzionale - Sentenza N. 170 del 31.05.2001
Diffusione e valorizzazione dell´imprenditoria giovanile in agricoltura

Sentenza (23 maggio) 31 maggio 2001, n. 170; Pres. Ruperto – Red. Marini

Ritenuto in fatto: 1. Con ricorso notificato in data 21 gennaio 1999, la Provincia autonoma di Trento ha sollevato, in riferimento agli articoli 8, numeri 21) e 29), e 16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), nonché all'art.4 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonché la potestà statale di indirizzo e coordinamento), questione di legittimità costituzionale degli artt. 1, comma 1, 3, comma 5, 4, comma 3, 12 e 14, comma 6, della legge 15 dicembre 1998, n. 441 (Norme per la diffusione e la valorizzazione della imprenditoria giovanile in agricoltura).
2. Premette la Provincia ricorrente che essa, ai sensi dell'art. 8, numeri 21) e 29), dello statuto della Regione Trentino-Alto Adige, dispone di potestà legislativa primaria in materia di agricoltura e di formazione professionale e che, per effetto del successivo art. 16 dello statuto citato, gode anche delle correlate potestà amministrative.
Esercitando tali poteri, con legge della Provincia di Trento 31 agosto 1981, n. 17 (Interventi organici in materia di agricoltura), oggetto nel tempo di successive modifiche, essa ha disciplinato organicamente gli interventi di promozione e valorizzazione della imprenditoria giovanile in agricoltura, prevedendo, anche in applicazione del regolamento del Consiglio delle Comunità europee n. 2328/91, del 15 luglio 1991, sia agevolazioni in favore del primo insediamento dei giovani imprenditori agricoli – individuando anche i criteri e le modalità di accesso ad esse - che corsi di qualificazione professionale agli stessi destinati.
Soggiunge la ricorrente di essere intervenuta anche con riferimento al settore della formazione professionale in agricoltura, attualmente disciplinato dagli artt. 44 e 45 della deliberazione della Giunta della Provincia autonoma di Trento 22 dicembre 1988, n. 16561 (Testo unico delle disposizioni di cui alla legge prov. 26 novembre 1976, n. 39 e successive modificazioni ed integrazioni), anch'essa oggetto nel tempo di successive ulteriori modifiche.
3. Tale essendo in materia l'assetto normativo provinciale, è intervenuta la legge n. 441 del 1998, oggetto della censura di incostituzionalità.
Detta legge, adottata in applicazione del regolamento del Consiglio della Comunità europea n. 950/97, del 20 maggio 1997, viene impugnata nella parte in cui prevede:
a) all'art. 1, comma 1, che "le disposizioni [in essa contenute] costituiscono norme fondamentali di riforma economico-sociale della Repubblica";
b) all'art. 3, comma 5, che il "Ministro per le politiche agricole, d'intesa con le regioni, è autorizzato a stipulare accordi o convenzioni" con università, enti di ricerca, ordini e collegi professionali per lo svolgimento di corsi di preparazione professionale dei giovani agricoltori;
c) all'art. 4, comma 3, che la Cassa per la formazione della proprietà contadina può realizzare "programmi di ricomposizione fondiaria dei terreni resi disponibili" in favore dei giovani agricoltori;
d) all'art. 12, che il Ministro per le politiche agricole provvede, di concerto con il Ministro della pubblica istruzione e dopo aver sentito la Conferenza Stato-Regioni e province autonome, i rappresentanti delle organizzazioni agricole giovanili e degli ordini e collegi professionali del settore, "ad attuare mirate campagne di informazione per pubblicizzare inmaniera idonea" le disposizioni della legge n. 441 del 1998;
e) all'art. 14, comma 6, che il Governo è autorizzato a disciplinare con proprio regolamento, adottato su proposta dei Ministri per le politiche agricole e delle finanze, le modalità di concessione ai giovani agricoltori degli aiuti alla introduzione della contabilità nelle aziende agricole previsti dall'art. 13 del regolamento (CE) n. 950/97.
4. Sostiene la Provincia ricorrente la illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1, della legge n. 441 del 1998 in quanto, invece di attribuire valenza di "norme fondamentali di riforma economico-sociale" solamente ai principi ispiratori della legge, conferisce tale qualifica a tutte le disposizioni in essa contenute, costituendo, in tal modo, ciascuna di esse un vincolo rilevante nei rapporti fra legislazione statale e legislazione regionale.
Con riferimento all'art. 3, comma 5, della stessa legge le censure della Provincia hanno ad oggetto la attribuzione al Ministro per le politiche agricole di competenze, sia decisionali che di gestione, in materia di formazione professionale, riservata alla legislazione esclusiva della Provincia nonché alla potestà amministrativa attuativa della medesima.
Né, ritiene la Provincia, l'illegittimità viene meno in quanto la norma censurata richiede che la funzione ministeriale sia espletata "d'intesa con le Regioni".
Infatti, per un verso, l'ordinario strumento di tutela della sfera di autonomia normativa ed amministrativa attribuita alla ricorrente non è costituito dal "diniego di intesa" su una proposta specifica formulata da altri soggetti, e, per altro verso, una volta riconosciuta la legittimità della competenza ministeriale, l'intesa potrebbe essere negata solo per specifiche ragioni relative al merito della singola iniziativa.
Riguardo al contenuto dell'art. 4, comma 3, della legge in questione, la Provincia è dell'avviso che la realizzazione di programmi di ricomposizione fondiaria da parte della Cassa per la formazione della proprietà contadina in attuazione del regolamento del Consiglio delle Comunità europee n. 2079/92, del 30 giugno 1992 si ponga in contrasto con i principi statutari sull'autonomia amministrativa - in particolare con l'art. 4, comma 1, del decreto legislativo n. 266 del 1992 - in quanto nulla nel regolamento comunitario impone una gestione centralizzata degli interventi da esso previsti, né giustifica un'alterazione dell'ordinario regime delle competenze amministrative.
Con riferimento all'art. 12 della legge la norma viene censurata sul rilievo che il contenuto informativo dalla stessa previsto concerne le sole disposizioni della legge n. 441 del 1998, potendo così ingenerare, secondo la prospettazione della ricorrente, la falsa opinione (o, peggio, la falsa aspettativa) che si tratti di legge applicabile direttamente e negli stessi termini letterali anche nel territorio provinciale in luogo delle corrispondenti leggi provinciali.
Aggiunge la ricorrente un ulteriore profilo di doglianza, là dove osserva che le campagne informative ministeriali, se autonomamente gestite e svolte, possono essere solo campagne di portata nazionale e non possono concretizzarsi, stante il divieto di attività statale, amministrativa e di spesa, posto dall'art. 4 del decreto legislativo n. 266 del 1992 nelle materie in cui la provincia ha competenza esclusiva, in attività amministrativa localmente svolta né in finanziamenti localmente erogati o utilizzati.
Infine, per quel che riguarda l'ultima disposizione impugnata, l'art. 14, comma 6, la Provincia ritiene che attraverso la previsione di aiuti alla introduzione della contabilità nelle aziende agricole, essendo riservata ad apposito regolamento governativo la specificazione delle modalità di concessione di detti aiuti ai giovani agricoltori, si sia chiaramente inteso attribuire la relativa competenza allo Stato, mentre, ritenuti gli aiuti in questione solo un particolare tipo di aiuti alle imprese agricole, la relativa funzione amministrativa rientra pienamente fra quelle di competenza provinciale.
5. Con atto dell'8 febbraio 1999 si è costituito nel giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dalla Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le dedotte questioni di legittimità costituzionale siano dichiarate infondate.
In particolare, rileva la difesa erariale che la legge n. 441 del 1998 ha la finalità di contrastare il fenomeno del cosiddetto esodo rurale favorendo il ricambio generazionale nel settore agricolo attraverso la costituzione di un vero e proprio "pacchetto" di opportunità agevolative dell'insediamento giovanile nel comparto.
In relazione a queste finalità la legge in questione ha, secondo la stessa difesa, indubbiamente la portata di riforma economico-sociale, introducendo una serie di principi generali a carattere innovativo, in coerenza con il regolamento (CE) n. 950/97, che assumono carattere vincolante per le Regioni.
Specificamente, in relazione alle singole norme censurate, l'Avvocatura esclude che l'art. 3, comma 5, della legge n. 441 del 1998 possa interferire con le competenze provinciali in materia di formazione professionale.
La norma abilita il Ministro per le politiche agricole a stipulare accordi con alcuni enti per lo svolgimento di corsi orientati alla preparazione professionale dei giovani agricoltori; di tali accordi le regioni e le province autonome potranno, a loro scelta, giovarsi o meno.
Quanto all'art. 4, comma 3, la norma è stata, ad avviso della difesa erariale, fraintesa dalla Provincia ricorrente in quanto, lungi dall'interferire con la materia della ricomposizione fondiaria oggetto di specifica competenza locale, autorizza la Cassa per la formazione della proprietà contadina a riassegnare i terreni già nella sua disponibilità.
Relativamente alle campagne di informazione di cui all'art. 12 della legge impugnata osserva la difesa resistente che esse, precedute dalla consultazione della conferenza Stato-Regioni, rientrano fra quelle di pubblica utilità realizzate dal Governo.
Infine, riguardo agli aiuti alla introduzione della contabilità, essi, consistenti in deduzioni di imposta, si inquadrano "nel pacchetto di benefici fiscali a favore dell'insediamento giovanile in agricoltura" e non confliggono con le competenze regionali in materia di provvidenze previste dalla normativa comunitaria.
6. In prossimità della udienza la Provincia ricorrente ha depositato memoria di replica contestando il fatto che l'intero contenuto della legge n. 441 del 1998 assuma la portata di riforma economico-sociale, come tale vincolante per la normazione regionale o, nel caso, provinciale.
Osserva la ricorrente che l'unico "principio generale" che potrebbe essere rinvenuto nella legge, cioè quello espresso dall'art. 1, "discende già dai regolamenti comunitari nn. 2328/91 e 950/97".
Per il resto, secondo la Provincia, si tratta di norme di dettaglio, che riproducono o integrano quelle comunitarie.
Ribadita, quindi, la illegittimità della generale autoqualificazione di tutte le disposizioni della legge impugnata come norme fondamentali di riforma economico-sociale, la Provincia ritiene di non essere tenuta ad applicare le norme impugnate, avendo essa stessa la potestà, già attuata, di dettare la normativa integrativa dei regolamenti comunitari.
Nessun rilievo può, peraltro, avere il fatto che la legge n. 441 del 1998 sia stata, come ricordato dalla difesa erariale, discussa, prima di essere portata in Parlamento, in seno alla Conferenza Stato-Regioni, in quanto ciò non potrebbe aver determinato la "acquiescenza" delle singole regioni e province autonome al contenuto della legge stessa.

Considerato in diritto: 1. La Provincia autonoma di Trento ha sollevato, con ricorso in via principale, questione di legittimità costituzionale degli artt. 1, comma 1, 3, comma 5, 4, comma 3, 12 e 14, comma 6, della legge 15 dicembre 1998, n. 441 (Norme per la diffusione e la valorizzazione della imprenditoria giovanile in agricoltura), essenzialmente per violazione delle norme statutarie attributive della competenza legislativa ed amministrativa nelle materie interessate dalle disposizioni di legge censurate.
1.1. Più precisamente la ricorrente, premesso di essere titolare di potestà normativa primaria sia in materia di agricoltura che di formazione professionale e di godere altresì in via esclusiva delle correlate competenze amministrative, contesta la legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1, della legge n. 441 del 1998 nella parte in cui qualifica tutte le disposizioni in essa contenute "norme fondamentali di riforma economico-sociale".
1.2. La Provincia autonoma di Trento dubita peraltro della legittimità costituzionale anche delle ulteriori seguenti disposizioni contenute nella stessa legge:
a) dell'art. 3, comma 5, nella parte in cui prevede che il Ministro per le politiche agricole sia autorizzato a stipulare, d'intesa con le Regioni, accordi o convenzioni con istituti di istruzione, enti di formazione e collegi professionali, per lo svolgimento di corsi di formazione professionale "finalizzati all'inserimento lavorativo in agricoltura di giovani laureati o diplomati";
b) dell'art. 4, comma 3, là dove affida alla Cassa per la formazione della proprietà contadina il compito di realizzare programmi di ricomposizione fondiaria dei terreni;
c) dell'art. 12 il quale prevede la possibilità per il Ministro per le politiche agricole di promuovere "mirate campagne di informazione per pubblicizzare in maniera idonea" il contenuto della legge in questione;
d) dell'art. 14, comma 6, nella parte in cui autorizza il Governo a disciplinare, con proprio regolamento, le modalità di concessione delle agevolazioni connesse alla introduzione della contabilità nelle aziende agricole.
2. La articolata questione è parzialmente fondata nei limiti di seguito precisati.
2.1. Giova premettere che il d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige) individua all'art. 8 le materie relativamente alle quali la Provincia autonoma di Trento ha potestà legislativa; fra di esse figurano, rispettivamente ai nn.21) e 29) della elencazione contenuta nella norma citata, le materie dell'agricoltura e dell'addestramento e formazione professionale.
Secondo quanto previsto dal successivo art. 16 del d.P.R. n. 670 del 1972, in tali materie la provincia gode anche di potestà amministrativa.
Riguardo alle materie elencate nel predetto art. 8, fra le quali come detto vi sono quelle della agricoltura e della formazione professionale, la potestà normativa provinciale incontra "i limiti indicati dall'art. 4" del medesimo d.P.R. n. 670 del 1972.
Conseguentemente, per quanto ora interessa, l'ente territoriale può legiferare nelle materie in questione "con il rispetto delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica".
2.2. Posto che talune delle disposizioni contenute nella legge censurata hanno ad oggetto materie nelle quali la Provincia autonoma di Trento gode - secondo i termini costituzionalmente rilevanti dello statuto di autonomia - di potestà legislativa primaria e di potestà amministrativa esclusiva, e che quindi relativamente ad esse l'eventuale natura di "norma fondamentale di riforma economico-sociale della Repubblica" opererebbe come limite all'esercizio delle ricordate potestà, si pone come logicamente prioritario lo scrutinio di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1, della legge n. 441 del 1998, che ha qualificato tutte le disposizioni in essa contenute "norme fondamentali di riforma economico-sociale".
3. Già in passato questa Corte ha avuto modo di precisare i criteri di individuazione della nozione di "norma fondamentale di riforma economico-sociale".
3.1. E' stato così ripetutamente escluso qualsiasi rilievo decisivo alla autoqualificazione operata dal legislatore, occorrendo, invece, far riferimento alla obbiettiva natura della norma in discussione (cfr. sentenze n. 355 del 1994 e n. 151 del 1986). E si è altresì evidenziata l'esigenza di unità delle scelte politiche fondamentali della Repubblica, esigenza a difesa della quale è appunto posto il limite alla potestà normativa regionale o, come nel caso, provinciale.
Atteso l'evidente vincolo che in tale modo potrebbe essere posto alla concreta esplicazione della potestà normativa locale, questa Corte ha costantemente affermato che non qualsiasi modifica legislativa merita di essere definita di "riforma economico-sociale", spettando, invece, tale qualità solo a quelle norme che corrispondono a scelte di "incisiva innovatività" in settori qualificanti la vita sociale del Paese e, in particolare, a quelle che mirano a strutturare tali settori attraverso istituzioni che, per la natura degli interessi che coinvolgono, non possono che valere sull'intero territorio nazionale.
Peraltro non tutte le disposizioni contenute in una legge di riforma hanno il carattere di "norma fondamentale", dovendo questo essere riconosciuto esclusivamente ai principi fondamentali enunciati o, comunque, desumibili (cfr., fra le ultime, le sentenze n. 477 del 2000 e n. 482 del 1995), ovvero a quelle disposizioni che siano legate ai principi fondamentali da un vincolo di coessenzialità o di necessaria integrazione (cfr. sentenza n. 323 del 1998).
3.2. Nel presente caso il legislatore ha, invece, genericamente definito "norme fondamentali" non solamente i principi espressi nella legge censurata, ma tutte le disposizioni nella medesima contenute.
3.3. Sotto tale profilo emerge la illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1, della legge n. 441 del 1998 nella parte in cui qualifica "norme fondamentali di riforma economico-sociale" tutte le disposizioni in essa contenute e non soltanto i principi espressi o, comunque, desumibili dalla medesima.
4. La dichiarazione di fondatezza della questione nei limiti precisati comporta la verifica dei diversi profili di incostituzionalità denunziati riguardo alle altre norme dalla Provincia ricorrente.
5. Quanto all'art. 3, comma 5, della legge n. 441 del 1998, è indubbio che il suo contenuto vada ad incidere su di una competenza normativa esclusiva della Provincia autonoma di Trento.
5.1. Infatti dispone l'art. 8, numeri 21) e 29), dello statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige che la Provincia autonoma di Trento ha la potestà di emanare norme legislative, fra le altre, anche in materia di agricoltura e di formazione professionale e certamente la norma censurata, nel prevedere che il Ministro per le politiche agricole sia autorizzato a stipulare, d'intesa con le Regioni, accordi o convenzioni con istituti di istruzione, enti di formazione e collegi professionali, per lo svolgimento di corsi di formazione professionale "finalizzati all'inserimento lavorativo in agricoltura di giovani laureati o diplomati", tratta specificamente della formazione professionale in agricoltura.
Né può ritenersi che la norma sia espressiva di un principio fondamentale contenuto nella legge ovvero che sia legata ad esso da un rapporto di coessenzialità e di necessaria integrazione, essendo, invece, una norma di dettaglio e di mera attuazione.
5.2. Di essa deve, pertanto, essere dichiarata la illegittimità costituzionale nella parte in cui va, appunto, a ledere l'ambito di competenza legislativa esclusiva propria della Provincia autonoma di Trento, con particolare riguardo alle attribuzioni provinciali in materia di formazione professionale.
6. Diversamente il discorso si atteggia in ordine alla censura mossa all'art. 4, comma 3, della legge n. 441 del 1998.
6.1. In questo caso, infatti, la norma impugnata non va a collidere con alcuna competenza della ricorrente, dovendo essere interpretata nel senso che con essa si è esclusivamente inteso ribadire, specificandolo, il compito istituzionale della Cassa per la formazione della proprietà contadina: rilevare, tramite atti posti in essere in regime di diritto privato, terreni da destinare, una volta disponibili, alla rivendita, sempre attraverso atti di analogo regime, in particolare in favore di giovani agricoltori aventi determinati requisiti professionali e di età.
7. Una corretta interpretazione della legge vale ad escludere la fondatezza anche della censura di incostituzionalità mossa nei confronti dell'art. 12 della legge n. 441 del 1998.
7.1. Infatti, dovendo essere privilegiata fra le interpretazioni possibili di una norma quella conforme a Costituzione, ritiene la Corte che la disposizione in questione vada intesa, in piena conformità peraltro con il principio di leale collaborazione che deve informare di sé i rapporti fra Stato ed enti autonomi, nel senso che gli organi della Amministrazione centrale, nello svolgere anche a livello locale l'opera di divulgazione dei contenuti della legge n. 441 del 1998, non debbano trascurare, tenendone anzi espressamente conto, le competenze locali in materia.
8. Questione fondata è, viceversa, quella avente ad oggetto il comma 6 dell'art. 14 della legge in discussione.
8.1. Dispone, infatti, la norma citata che il Governo è autorizzato a disciplinare, con proprio regolamento, le modalità di concessione delle agevolazioni connesse alla introduzione della contabilità nelle aziende agricole.
8.2. Ritiene la Corte che l'intervento governativo in sostanza consiste nella erogazione, in attuazione di quanto previsto dal regolamento del Consiglio della Comunità europea n. 950/97, del 20 maggio 1997, di un beneficio in favore di quanti fra i giovani agricoltori abbiano introdotto la contabilità nella azienda da loro condotta.
In tal senso esso certamente va ad incidere su di una autonoma competenza amministrativa provinciale, in violazione di quanto previsto sia dall'art. 16 dello statuto della Regione Trentino-Alto Adige che dall'art. 4 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernente il rapporto tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonché la potestà statale di indirizzo e coordinamento), il quale espressamente vieta la attribuzione agli organi statali di funzioni amministrative, diverse da quelle già a questi spettanti secondo lo statuto di autonomia, in materie di competenza propria della provincia autonoma.
8.3. Posto, quindi, che la norma esaminata interferisce con l'ambito di autonomia amministrativa statutariamente rimessa alla competenza esclusiva della Provincia autonoma di Trento, così ledendone le prerogative, senza caratterizzarsi per essere "norma fondamentale di riforma economico-sociale", di essa deve essere dichiarata la illegittimità costituzionale.
9. La presente sentenza spiega i suoi effetti anche per quanto attiene alla Provincia autonoma di Bolzano avuto riguardo alla unicità ed identità di contenuto della normativa che attribuisce le competenze.

Per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

1.dichiara l'illegittimità costituzionale delle seguenti disposizioni della legge 15 dicembre 1998, n. 441 (Norme per la diffusione e la valorizzazione della imprenditoria giovanile in agricoltura):
a) art. 1, comma 1, nella parte in cui dispone che costituiscono norme fondamentali di riforma economico-sociale le disposizioni contenute nella legge medesima anziché i soli principi in essa contenuti o, comunque, da essa desumibili;
b) art. 3, comma 5, nella parte in cui autorizza, con riferimento all'ambito territoriale delle Province autonome di Trento e di Bolzano, il Ministro per le politiche agricole a stipulare, d'intesa con le Regioni, accordi o convenzioni con istituti di istruzione, enti di formazione e collegi professionali, volti allo svolgimento di corsi per la formazione professionale dei giovani agricoltori;
c) art. 14, comma 6, nella parte in cui autorizza il Governo, con riferimento all'ambito territoriale delle Province autonome di Trento e di Bolzano, a disciplinare, con proprio regolamento, le modalità di concessione ai giovani agricoltori degli aiuti previsti dall'art. 13 del regolamento del Consiglio della Comunità europea n. 950/97, del 20 maggio 1997;
2. dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la questione di legittimità costituzionale degli artt. 4, comma 3, e 12 della legge n. 441 del 1998.

In vigore al

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