Corte costituzionale - Sentenza N. 209 del 07.06.2010
Disposizioni di interpretazione autentica" che prevedono l'estensione della possibilità di una concessione edilizia in sanatoria - illegittimità nonostante la successiva abrogazione - tempus regit actum

Sentenza (7 giugno 2010) 11 giugno 2010, n. 209; Pres. Amirante; Red. Silvestri

Ritenuto in fatto 1. – Con ordinanza del 29 ottobre 2008, il Tribunale regionale di giustizia amministrativa per il Trentino-Alto Adige/Südtirol, sezione autonoma di Bolzano, ha sollevato questioni di legittimità costituzionale dell'art. 107-bis, commi 6 e 7, della legge della Provincia autonoma di Bolzano 11 agosto 1997, n. 13 (Legge urbanistica provinciale), per violazione degli artt. 3, 24, 102, 113 e 117, terzo comma, della Costituzione e degli artt. 4 e 8 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige).
1.1. – In punto di fatto, il Tribunale regionale di giustizia amministrativa riferisce di aver accertato in un precedente giudizio, su ricorso di E.B. e di M.L., l'illegittimità di una modifica al piano urbanistico del Comune di Naz Sciaves, consistente nella previsione di una zona di completamento su un'area di proprietà della controinteressata E.K., e la conseguente invalidità della concessione edilizia n. 33 del 2001 rilasciata per la costruzione di una casa monofamiliare su tale area (sentenza 19 dicembre 2001, n. 366, del Tribunale regionale rimettente, confermata dal Consiglio di Stato, sez. IV, decisione 12 giugno 2007, n. 3106).
Il medesimo Tribunale aggiunge di aver annullato, con la sentenza 24 novembre 2003, n. 474 (confermata dal Consiglio di Stato, sez. IV, decisione 19 dicembre 2007, n. 3302), anche la concessione edilizia n. 40 del 2002, rilasciata dal Comune di Naz Sciaves in forza del combinato disposto degli artt. 85 e 107, comma 23, della legge prov. n. 13 del 1997. Con la citata concessione edilizia del 2002 si sarebbe tentato di legittimare la costruzione già eseguita (ma divenuta illegittima per effetto della sentenza n. 366 del 2001 sopra richiamata), mediante «un intervento di sanatoria consistente nel conferire un nuovo titolo sostanziale (essendo venuta meno la zona di completamento) al fabbricato (tramite la trasformazione, con spostamento, di cubatura rurale)».
Infine, con la sentenza 12 ottobre 2005, n. 338 (confermata dal Consiglio di Stato, sez. IV, decisione 12 giugno 2007, n. 3107), il Tribunale regionale di giustizia amministrativa ha annullato la concessione edilizia n. 42 del 2004, avente ad oggetto il rilevamento dell'esistente, rilasciata a norma dell'art. 88 della legge prov. n. 13 del 1997, come modificato nel frattempo dall'art. 32, comma 15, della legge della Provincia di Bolzano 8 aprile 2004, n. 1 (Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione per l'anno finanziario 2004 e per il triennio 2004-2006 e norme legislative collegate – legge finanziaria 2004).
La sentenza da ultimo richiamata ha dichiarato l'illegittimità della sanatoria per due ordini di motivi: a) in primo luogo, perché l'illegittimità della concessione edilizia non sarebbe derivata da vizi di procedura, ma da vizi di sostanza, non rimovibili tramite il pagamento della sanzione pecuniaria a norma dell'art. 88 della legge prov. n. 13 del 1997; b) in secondo luogo, in quanto contrastante con il comma 1-bis del richiamato art. 88, nel testo in allora vigente, che vietava l'emissione della concessione edilizia in sanatoria sulle aree soggette al vincolo di inedificabilità (anche relativa) di cui all'art. 27 della legge della Provincia di Bolzano 21 gennaio 1987, n. 4 (Modifiche all'ordinamento urbanistico provinciale).
Il Tribunale regionale di giustizia amministrativa riferisce ancora che tutte le indicate sentenze risultano passate in giudicato e che le due ricorrenti hanno pertanto avviato, davanti al medesimo Tribunale, i giudizi per ottenere la definizione dell'esecuzione e l'ottemperanza delle sentenze stesse.
Dopo l'inizio della fase esecutiva, la controinteressata E.K., proprietaria dell'immobile oggetto della controversia, ha impugnato l'ingiunzione di demolizione emessa dal Commissario ad acta.
Infine, nelle more del giudizio di ottemperanza e dell'impugnazione del provvedimento del Commissario ad acta, è entrata in vigore la legge della Provincia autonoma di Bolzano 2 luglio 2007, n. 3 (Modifiche della legge provinciale 11 agosto 1997, n. 13, recante «legge urbanistica provinciale»), che, con l'art. 23, ha aggiunto i due commi (6 e 7), oggetto dell'odierno giudizio di legittimità costituzionale, all'art. 107-bis della legge prov. n. 13 del 1997.
I censurati commi 6 e 7 stabiliscono: «6. Al comma 1 dell'articolo 88 la dizione: “In caso di annullamento della concessione edilizia e qualora non sia possibile la rimozione dei vizi delle procedure amministrative” si interpreta nel senso che l'annullamento della concessione edilizia può essere dipeso anche da vizi sostanziali che non possono essere rimossi. 7. Al comma 1-bis dell'articolo 88 la dizione: “area soggetta al vincolo di inedificabilità e menzionata dall'articolo 27 della legge provinciale 21 gennaio 1987, n. 4” si interpreta nel senso che si tratta di un'area gravata dai vincoli di cui ai commi 1, lettere a), b) e c), e 3 dell'articolo 27 della legge provinciale 21 gennaio 1987, n. 4».
In applicazione delle norme appena citate, l'Assessore all'urbanistica del Comune di Naz Sciaves ha rilasciato una nuova concessione edilizia in sanatoria, anch'essa impugnata dalle ricorrenti E.B. e M.L. e che costituisce oggetto del quarto ricorso di cui è investito l'odierno rimettente.
1.2. – Il Tribunale regionale di giustizia amministrativa, dopo aver riassunto i motivi di impugnazione dei quattro ricorsi e aver disposto la riunione dei relativi procedimenti, ha ritenuto rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 107-bis, commi 6 e 7, della legge prov. n. 13 del 1997, come modificato dall'art. 23 della legge prov. n. 3 del 2007, prospettata dalle ricorrenti E.B. e M.L.
A tal proposito, il rimettente sottolinea come l'art. 88, comma 1, della legge prov. n. 13 del 1997 limiti la produzione degli effetti della concessione in sanatoria, prevista dall'art. 85 della medesima legge provinciale, ai casi di annullamento della concessione edilizia «qualora non sia possibile la rimozione dei vizi delle procedure amministrative». Sarebbero invece esclusi i casi di annullamento per vizi sostanziali ovvero riguardo a costruzioni realizzate in zone sottoposte a vincoli di inedificabilità assoluta o relativa.
Diversamente, le censurate norme di interpretazione autentica del suddetto art. 88 ammettono la sanatoria quando l'annullamento di una concessione edilizia sia dipeso «anche da vizi sostanziali che non possono essere rimossi».
In merito, il Tribunale rimettente osserva che la Corte costituzionale ha ammesso la possibilità per il legislatore regionale (e per quello delle Province autonome) di emanare norme con efficacia retroattiva, sia interpretative sia innovative, «purché la retroattività trovi adeguata giustificazione sul piano della ragionevolezza e non si ponga in contrasto con altri valori e interessi costituzionalmente protetti» (sentenza n. 376 del 2004).
1.3. – In riferimento al caso di specie, il giudice a quo evidenzia come, con le norme interpretative censurate, sia stato attribuito al citato art. 88 un significato diverso da quello desumibile dal dato letterale e dall'interpretazione sistematica della disciplina, vigente nella Provincia autonoma di Bolzano, in materia di «governo del territorio» (art. 117, terzo comma, Cost.). D'altra parte, l'asserita interpretazione autentica non troverebbe fondamento neanche nella normativa statale in materia (art. 38 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 – Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia).
Le norme censurate, inoltre, incidendo illegittimamente su un contenzioso pendente, violerebbero «le attribuzioni costituzionali dell'autorità giudiziaria cui spetta la tutela dei diritti» (artt. 102 e 113 Cost.).
Sarebbero del pari violati gli artt. 3 e 24 Cost., in quanto le norme denunciate vanificherebbero in parte «i risultati dell'attività giudiziaria svolta, sulla cui definitività i ricorrenti potevano fare ragionevole affidamento». Il rimettente, dopo aver richiamato alcune pronunzie della Corte costituzionale, sottolinea come i censurati commi 6 e 7 dell'art. 107-bis, «travolgendo provvedimenti giurisdizionali definitivi e incidendo sui regolamenti dei rapporti in essi consacrati», finiscano «per avere la stessa efficacia di norme retroattive e per incontrare i medesimi limiti costituzionali» (è citata in proposito la sentenza n. 364 del 2007).
1.4. – Da ultimo, il Tribunale regionale di giustizia amministrativa rileva che lo stesso giorno della trattazione nel merito della causa in oggetto è entrata in vigore la legge della Provincia autonoma di Bolzano 10 giugno 2008, n. 4 (Modifiche di leggi provinciali in vari settori e altre disposizioni), la quale, all'art. 9, modifica l'art. 88 della legge prov. n. 13 del 1997 ed, all'art. 48, dispone l'abrogazione dei censurati commi 6 e 7 dell'art. 107-bis della legge prov. n. 13 del 1997.
Secondo il rimettente, la prospettata violazione dei parametri costituzionali anzidetti non verrebbe meno a seguito di siffatta modifica. In particolare, il comma 1-bis dell'art. 88, nel testo attualmente vigente, stabilisce: «Il pagamento della sanzione pecuniaria è ammesso anche quando l'annullamento della concessione edilizia sia dipeso da vizi sostanziali. Il pagamento della sanzione pecuniaria non è ammesso qualora la costruzione insista su un'area gravata dai vincoli di cui ai commi 1, lettere a), b) e c) e 3 dell'articolo 27 della legge provinciale 21 gennaio 1987, n. 4. La norma di cui al comma 1 non trova applicazione in caso di condanna penale, passata in giudicato, della persona responsabile del rilascio della concessione edilizia. L'applicazione del comma 1 è sospesa per la durata delle indagini preliminari e del procedimento penale».
Il giudice a quo conclude osservando che spetterà alla Corte costituzionale valutare se l'art. 88, come modificato, «debba subire la stessa sorte» delle norme di interpretazione autentica di cui all'art. 107-bis, commi 6 e 7, della legge prov. n. 13 del 1997, «contenendo ambedue le norme gli stessi disposti».
2. – Nel giudizio si è costituita la Provincia autonoma di Bolzano, eccependo l'inammissibilità e deducendo comunque l'infondatezza delle censure.
2.1. – La difesa provinciale, dopo aver descritto le vicende processuali che hanno portato all'instaurazione dell'odierno giudizio di legittimità costituzionale, rileva l'inammissibilità delle questioni sollevate sotto diversi profili.
2.1.1. – Innanzitutto, è eccepita l'inammissibilità per la mancata motivazione della rilevanza della questione, anche con riguardo alla descrizione della fattispecie oggetto del giudizio a quo.
In particolare, è rilevata l'assenza di «indicazioni chiare in merito a quale dei vari testi normativi che si sono succeduti nel tempo disciplini le fattispecie sottoposte» all'esame del Tribunale rimettente. Al riguardo, la difesa provinciale si sofferma sulle modifiche operate dalla legge prov. n. 4 del 2008 e sottolinea come risulti insufficiente l'affermazione del giudice a quo secondo cui spetta alla Corte costituzionale valutare se l'art. 88 della legge prov. n. 13 del 1997, come modificato, debba subire la stessa sorte delle norme di interpretazione autentica.
2.1.2. – In secondo luogo, la Provincia autonoma di Bolzano eccepisce la manifesta inammissibilità delle questioni per difetto del requisito della rilevanza, derivante dalla «estraneità della norma denunciata all'area decisionale del giudice rimettente» (è richiamata l'ordinanza della Corte costituzionale n. 447 del 2005).
In proposito, la difesa provinciale evidenzia come la legge prov. n. 3 del 2007 – che ha introdotto i commi 6 e 7 nell'art. 107-bis della legge prov. n. 13 del 1997 – non abbia apportato alcuna modifica sostanziale al corpo della stessa legge prov. n. 13 del 1997, «limitandosi ad un intervento di natura meramente chiarificatrice, privo di qualsivoglia portata innovativa». La discontinuità rispetto al dettato originario della legge urbanistica provinciale sarebbe, piuttosto, derivata dalla legge della Provincia autonoma di Bolzano 31 marzo 2003, n. 5 (Urbanistica), la quale «ha provveduto ad eliminare la sanzione ripristinatoria […] mantenendo la sola sanzione pecuniaria per tutti i casi di annullamento di concessioni edilizie, a prescindere dalla tipologia dell'annullamento medesimo (giurisdizionale o in autotutela) e dai motivi che sorreggevano (formali o sostanziali, propri o derivati)».
Sul punto, la Provincia ribadisce che la legge prov. n. 3 del 2007 si è limitata a chiarire «la portata di una disposizione che si prestava, per il suo dato letterale, a interpretazioni distorte e avallava prassi amministrative non corrette in quanto inclini a riconoscere le sole violazioni formali come suscettibili di riparazione con la sanzione pecuniaria».
Di conseguenza – aggiunge la difesa provinciale – quand'anche dovesse essere dichiarata l'illegittimità costituzionale della norma censurata, tale pronunzia non potrebbe avere alcuna influenza sui provvedimenti assunti dal Comune di Naz Sciaves, in quanto questi continuerebbero a trovare il proprio fondamento giuridico nell'art. 88 della legge prov. n. 13 del 1997, «il cui tenore testuale ed il cui significato rimarrebbero immutati anche a seguito della eventuale eliminazione dall'ordinamento dell'interpretazione autentica».
2.1.3. – La Provincia autonoma di Bolzano individua un terzo profilo di inammissibilità delle questioni sollevate nell'erronea individuazione della norma applicabile in giudizio, che non sarebbe soltanto l'art. 107-bis della legge prov. n. 13 del 1997 ma anche, e soprattutto, l'art. 88 della medesima legge.
2.1.4. – Infine, l'esame del merito delle questioni sollevate sarebbe ulteriormente precluso dal mancato esperimento, da parte del giudice a quo, del tentativo di individuare un'interpretazione della disposizione censurata che la renda conforme alla Costituzione. Da ciò discenderebbe la manifesta inammissibilità delle questioni di legittimità costituzionale prospettate.
2.2. – Nel merito, la difesa provinciale contesta le affermazioni del rimettente secondo cui le censurate norme di interpretazione autentica avrebbero dato alle disposizioni di cui all'art. 88 un significato diverso da quello letterale e da quello desumibile dall'interpretazione sistematica della disciplina in materia.
2.2.1. – Al contrario, la Provincia autonoma di Bolzano sostiene che l'interpretazione autentica operata con le norme denunciate sia «pienamente aderente alla finalità intrinseca dell'istituto della sanatoria, configurata esattamente sin dall'origine come rimedio per le fattispecie non emendabili con un rinnovato rilascio della concessione edilizia, quindi necessariamente diverse dalle fattispecie di vizi meramente formali, in cui ovviamente tale tipo di emenda sarebbe stata agevolmente realizzabile».
In proposito, la difesa dell'ente territoriale ricostruisce il contesto in cui sono state approvate le norme censurate, precisando che il legislatore provinciale, già da tempo, si era posto il problema di una ridefinizione della disciplina degli abusi edilizi dipendenti dall'annullamento di concessioni edilizie, nei casi in cui non fosse stato possibile procedere alla rimozione dei vizi delle procedure amministrative. In particolare, il problema riguardava i vizi non meramente formali, che, in quanto tali, non possono essere rimossi o emendati in sede di rinnovato rilascio del titolo abilitativo, ovvero i vizi di ordine sostanziale alla cui emendabilità non si può pervenire con apposite ripianificazioni.
La fattispecie che avrebbe indotto l'intervento chiarificatore del legislatore provinciale sarebbe assai simile a quella da cui trae origine il presente giudizio in via incidentale: anche in quel caso, precisa la Provincia, si sarebbe trattato di una concessione edilizia annullata per vizi non propri, bensì derivati dall'annullamento in sede giurisdizionale di una variante urbanistica che era in contrasto con la normativa provinciale in materia. In sostanza, la concessione edilizia annullata era esente da vizi propri e, al contempo, non era emendabile dai vizi che ne avevano determinato la caducazione.
Pertanto, le norme censurate avrebbero il merito di aver chiarito che la sanzione pecuniaria è applicabile in tutti i casi di annullamento di concessioni edilizie per vizi non emendabili (formali o sostanziali, propri del titolo abilitativo o derivati), a prescindere dalla loro natura. Al contempo, il comma 7 dell'art. 107-bis della legge prov. n. 13 del 1997 avrebbe chiarito che la dizione «area soggetta al vincolo di inedificabilità e menzionata dall'articolo 27 della legge provinciale 21 gennaio 1987, n. 4» deve intendersi riferita ai vincoli di cui ai commi 1, lettere a), b) e c), e 3 dell'art. 27 appena citato.
Le norme denunciate, dunque, non avrebbero portata innovativa sostanziale, essendosi limitate ad esplicitare il significato già insito nelle relative disposizioni, e sarebbero anzi perfettamente in linea con la ratio dell'art. 88, comma 1, della legge prov. n. 13 del 1997 e con la finalità dell'istituto della sanatoria in generale. Al riguardo, la difesa provinciale ribadisce come si debba trattare necessariamente di vizi di carattere sostanziale, in quanto questi sono «i soli a non poter trovare riparo e rimedio nel rilascio di un nuovo titolo edilizio rispettoso delle regole di forma e procedura».
Le uniche eccezioni alla regola dell'applicazione di una sanzione pecuniaria, rispetto alle quali rivive la sanzione del ripristino e quindi della demolizione, sono rappresentate dai casi in cui le costruzioni abusive siano realizzate in aree assolutamente inedificabili, o in cui il responsabile del rilascio della concessione annullata abbia riportato una condanna penale.
2.2.2. – L'interpretazione autentica operata dalle norme censurate, oltre ad essere coerente con il dato testuale delle disposizioni interpretate, sarebbe in linea anche con le disposizioni statali in materia. In particolare, la Provincia autonoma di Bolzano ritiene che l'art. 38 del d.P.R. n. 380 del 2001 – là dove utilizza l'espressione «qualora non sia possibile, in base a motivata valutazione, la rimozione dei vizi delle procedure amministrative o la restituzione in pristino» – non escluda la possibilità di considerare come meritevole di tutela la posizione di chi abbia, in buona fede, realizzato una costruzione in conformità ad un titolo successivamente annullato per vizi derivati.
Non sarebbe rinvenibile, dunque, alcuna violazione dei principi generali dell'ordinamento in materia di vigilanza urbanistico-edilizia e dell'art. 117, terzo comma, Cost. Con riferimento a quest'ultima norma costituzionale, la difesa provinciale rileva l'insufficiente motivazione da parte del Tribunale rimettente e, soprattutto, l'inconferenza del parametro richiamato.
Al riguardo, la medesima difesa osserva come alle Regioni a statuto speciale ed alle Province autonome sia oggi riconosciuta, in virtù dell'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), una competenza legislativa e amministrativa più ampia di quella contemplata nell'art. 117 Cost. Infatti, l'art. 8 del d.P.R. n. 670 del 1972 prevede, fra le materie di potestà piena delle Province autonome, «urbanistica e piani regolatori» (punto 5), «tutela del paesaggio» (punto 6), «agricoltura, foreste e Corpo forestale» (punto 21); inoltre l'art. 16 dello stesso d.P.R. stabilisce che «Nelle materie e nei limiti entro cui la regione o la provincia può emanare norme legislative, le relative potestà amministrative, che in base all'ordinamento preesistente erano attribuite allo Stato sono esercitate rispettivamente dalla regione e dalla provincia». Ed ancora, secondo l'art. 1 del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige in materia di urbanistica ed opere pubbliche), «Le attribuzioni dell'amministrazione dello Stato in materia di urbanistica, di edilizia comunque sovvenzionata, di utilizzazione delle acque pubbliche, di opere idrauliche, di opere di prevenzione e pronto soccorso per calamità pubbliche, di espropriazione per pubblica utilità, di viabilità, acquedotti e lavori pubblici di interesse provinciale, esercitate sia direttamente dagli organi centrali e periferici dello Stato sia per il tramite di enti e di istituti pubblici a carattere nazionale o sovraprovinciali e quelle già spettanti alla regione Trentino-Alto Adige nelle stesse materie, sono esercitate per il rispettivo territorio dalle province di Trento e di Bolzano ai sensi e nei limiti di cui agli articoli 8, 9 e 16 del D.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, e con l'osservanza delle norme del presente decreto».
La Provincia autonoma di Bolzano richiama le proprie competenze legislative e amministrative in materia per escludere che, nel caso di specie, possa ravvisarsi una violazione dei «principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica», di cui all'art. 4 del d.P.R. n. 670 del 1972. Al contempo, ritiene che il preteso obbligo per un ente locale di applicare la sanzione ripristinatoria, in caso di annullamento di permessi di costruire inficiati da vizi “derivati” di natura sostanziale e dunque non emendabili, non costituisca un principio fondamentale della legislazione statale. La stessa Provincia ribadisce di essere titolare di una competenza legislativa primaria in materia di urbanistica e di tutela del paesaggio, con la conseguenza che l'art. 117, terzo comma, Cost., evocato dal rimettente, non può trovare applicazione in quanto non prevede forme di autonomia più ampie rispetto a quelle attribuite alle Province autonome dalle norme dello Statuto speciale.
2.3. – Quanto alle censure prospettate in relazione agli artt. 3, 24, 102 e 113 Cost., la difesa dell'ente territoriale sottolinea le contraddizioni in cui sarebbe incorso il rimettente, il quale, per un verso, avrebbe negato che le norme impugnate possano essere definite retroattive in senso stretto, e, per altro verso, avrebbe invocato i medesimi limiti costituzionali operanti per le norme retroattive.
La Provincia contesta, altresì, l'affermazione del Tribunale regionale, secondo cui le norme censurate travolgerebbero provvedimenti giurisdizionali definitivi. Siffatta censura sarebbe priva di fondamento se riferita alle pronunzie con cui sono state annullate le concessioni edilizie e gli atti presupposti, che in nessun modo sarebbero toccati dall'art. 107-bis della legge prov. n. 13 del 1997. Quanto alla decisione con la quale sono stati accolti i ricorsi per l'esecuzione delle sentenze di annullamento delle concessioni edilizie, la Provincia osserva come essa sia stata puntualmente ottemperata tramite l'adozione da parte del Commissario ad acta di un ordine di demolizione dell'edificio in contestazione. Semmai, questa pronunzia potrebbe ritenersi superata dai successivi provvedimenti amministrativi adottati dal Comune di Naz Sciaves.
In sostanza, secondo la difesa provinciale i risultati dell'attività giudiziaria svolta non sarebbero «in alcun modo vanificati, né potrebbero esserlo, dalla norma interpretativa censurata, che semmai si presta – unitamente all'art. 88 [della legge prov. n. 13 del 1997] – a fornire fondamento giuridico ad ulteriori provvedimenti amministrativi, diversi da quelli annullati ed autonomi rispetto a questi».
Infine, la Provincia reputa inconferente il richiamo del rimettente alla sentenza della Corte costituzionale n. 364 del 2007; nel caso in questione, infatti, la norma denunciata non determina affatto l'estinzione dei giudizi pendenti, né incide sull'esito dei giudizi già conclusi. Eventuali ripercussioni della norma interpretativa censurata sul contenzioso in atto sarebbero solo «di natura indiretta, risiedendo nella facoltà della parte controinteressata di avvalersi della disciplina urbanistica come interpretata autenticamente dal legislatore provinciale del 2007 al fine di ottenere l'applicazione della sola sanzione pecuniaria in luogo di quella demolitoria».
3. – Nel giudizio si è costituito, fuori termine, il Comune di Naz Sciaves, eccependo l'inammissibilità e deducendo comunque l'infondatezza delle censure.
In via subordinata, la difesa comunale ha chiesto la restituzione degli atti al giudice rimettente perchè valuti la perdurante rilevanza della questione di legittimità costituzionale sollevata, alla luce della normativa sopravvenuta (artt. 9 e 48 della legge prov. n. 4 del 2008).
4. – In prossimità dell'udienza pubblica, la Provincia autonoma di Bolzano ha depositato una memoria nella quale ha ribadito quanto già affermato nell'atto di costituzione.
Considerato in diritto1. – Il Tribunale regionale di giustizia amministrativa per il Trentino-Alto Adige/Südtirol, sezione autonoma di Bolzano, ha sollevato questioni di legittimità costituzionale dell'art. 107-bis, commi 6 e 7, della legge della Provincia autonoma di Bolzano 11 agosto 1997, n. 13 (Legge urbanistica provinciale), per violazione degli artt. 3, 24, 102, 113 e 117, terzo comma, della Costituzione e degli artt. 4 e 8 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige).
2. – Preliminarmente, deve essere dichiarata l'inammissibilità dell'intervento in giudizio del Comune di Naz Sciaves.
Il suddetto atto di intervento è stato depositato il 6 maggio 2009 e quindi oltre il termine di venti giorni dalla pubblicazione dell'ordinanza nella Gazzetta Ufficiale (avvenuta il 18 marzo 2009), previsto dall'art. 3 delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale. Tale termine, alla stregua della consolidata giurisprudenza di questa Corte (fra le più recenti, ordinanze n. 11 del 2010 e n. 100 del 2009), deve intendersi stabilito a pena di decadenza, con la conseguenza che l'atto di intervento in giudizio del Comune di Naz Sciaves è inammissibile.
3. – Prima di esaminare le eccezioni di inammissibilità sollevate dalla difesa provinciale è necessario ricostruire l'evoluzione della normativa in materia.
Ai sensi dell'art. 8 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige) le Province autonome di Trento e di Bolzano sono titolari di potestà legislativa primaria in materia di «urbanistica» (punto 5), oltre che di «tutela del paesaggio» (punto 6).
Con la legge prov. n. 13 del 1997 la Provincia autonoma di Bolzano si è dotata di una nuova legge urbanistica provinciale, il cui art. 88, nella sua formulazione originaria, stabiliva che, in caso di annullamento della concessione, qualora non fosse possibile la rimozione dei vizi delle procedure amministrative o la restituzione in pristino, il sindaco applicasse una sanzione pecuniaria, la cui integrale corresponsione valeva a produrre i medesimi effetti della concessione edilizia in sanatoria.
Tale disposizione è stata modificata dall'art. 32, commi 14 e 15, della legge della Provincia autonoma di Bolzano 8 aprile 2004, n. 1 (Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione per l'anno finanziario 2004 e per il triennio 2004-2006 e norme legislative collegate – legge finanziaria 2004).
In particolare, il comma 14 ha sostituito il comma 1 dell'art. 88 della legge prov. n. 13 del 1997, ammettendo il pagamento della sanzione pecuniaria, e quindi la concessione in sanatoria, soltanto qualora non sia possibile la rimozione dei vizi delle procedure amministrative, ed eliminando l'alternativa costituita dall'impossibilità di restituzione in pristino.
Il comma 15 dell'art. 32 della legge prov. n. 1 del 2004 ha invece introdotto, nel testo dell'art. 88 della legge prov. n. 13 del 1997, il comma 1-bis, che, nella formulazione originaria, escludeva il pagamento della sanzione pecuniaria – e quindi l'effetto di concessione in sanatoria da ciò derivante – nell'ipotesi che la costruzione insistesse su un'area soggetta a vincolo di inedificabilità e menzionata dall'art. 27 della legge della Provincia autonoma di Bolzano 21 gennaio 1987, n. 4 (Modifiche all'ordinamento urbanistico provinciale).
L'art. 19, comma 5, della legge della Provincia di Bolzano 2 luglio 2007, n. 3 (Modifiche della legge provinciale 11 agosto 1997, n. 13, recante «legge urbanistica provinciale») ha nuovamente sostituito il comma 1 dell'art. 88 della legge prov. n. 13 del 1997, mantenendo inalterate le condizioni per il rilascio della concessione in sanatoria a seguito del pagamento di una sanzione pecuniaria e limitandosi a modificare solo l'ammontare di quest'ultima.
L'art. 23 della medesima legge prov. n. 3 del 2007 ha invece introdotto, nel testo dell'art. 107-bis della legge prov. n. 13 del 1997, i commi 6 e 7, oggetto delle odierne questioni di legittimità costituzionale.
I citati commi 6 e 7 contenevano norme recanti l'interpretazione autentica, rispettivamente, dei commi 1 e 1-bis dell'art. 88 della legge prov. n. 13 del 1997; in particolare, il comma 6 stabiliva che «Al comma 1 dell'articolo 88 la dizione: “In caso di annullamento della concessione edilizia e qualora non sia possibile la rimozione dei vizi delle procedure amministrative” si interpreta nel senso che l'annullamento della concessione edilizia può essere dipeso anche da vizi sostanziali che non possono essere rimossi».
Il censurato comma 7, per contro, disponeva che «Al comma 1-bis dell'articolo 88 la dizione: “area soggetta al vincolo di inedificabilità e menzionata dall'articolo 27 della legge provinciale 21 gennaio 1987, n. 4” si interpreta nel senso che si tratta di un'area gravata dai vincoli di cui ai commi 1, lettere a), b) e c), e 3 dell'articolo 27 della legge provinciale 21 gennaio 1987, n. 4».
Infine, con la legge della Provincia autonoma di Bolzano 10 giugno 2008, n. 4 (Modifiche di leggi provinciali in vari settori e altre disposizioni) sono stati abrogati i censurati commi 6 e 7 dell'art. 107-bis della legge prov. n. 13 del 1997 ed il comma 1-bis dell'art. 88 di quest'ultima legge è stato così sostituito: «Il pagamento della sanzione pecuniaria è ammesso anche quando l'annullamento della concessione edilizia sia dipeso da vizi sostanziali. Il pagamento della sanzione pecuniaria non è ammesso qualora la costruzione insista su un'area gravata dai vincoli di cui ai commi 1, lettere a), b) e c) e 3 dell'articolo 27 della legge provinciale 21 gennaio 1987, n. 4. La norma di cui al comma 1 non trova applicazione in caso di condanna penale, passata in giudicato, della persona responsabile del rilascio della concessione edilizia. L'applicazione del comma 1 è sospesa per la durata delle indagini preliminari e del procedimento penale».
Il rimettente ha censurato i commi 6 e 7 dell'art. 107-bis della legge urbanistica provinciale, sebbene gli stessi fossero stati abrogati, già prima del deposito dell'ordinanza di rimessione, dalla legge prov. n. 4 del 2008.
4. – Sulla base della ricostruzione normativa fin qui operata è possibile esaminare le eccezioni di inammissibilità sollevate, sotto diversi profili, dalla difesa provinciale.
4.1. – Innanzitutto, ad avviso della Provincia autonoma di Bolzano, nell'ordinanza di rimessione mancherebbe un'adeguata motivazione sulla rilevanza della questione e sarebbe carente la descrizione della fattispecie oggetto del giudizio a quo.
In particolare, è denunciata l'assenza di «indicazioni chiare in merito a quale dei vari testi normativi che si sono succeduti nel tempo disciplini le fattispecie sottoposte» all'esame del Tribunale rimettente. Al riguardo, la difesa provinciale si sofferma sull'avvenuta abrogazione dei censurati commi 6 e 7 dell'art. 107-bis ad opera della legge prov. n. 4 del 2008 e sottolinea come risulti insufficiente l'affermazione del giudice a quo secondo cui spetta alla Corte costituzionale valutare se l'art. 88 della legge prov. n. 13 del 1997, attualmente vigente, debba subire la stessa sorte delle norme di interpretazione autentica.
Siffatta eccezione di inammissibilità non può essere accolta.
In proposito, si deve notare come il rimettente sia investito, fra gli altri, del ricorso (n. 79 del 2008) proposto da E.B. e M.L., per ottenere l'annullamento dell'ultima concessione in sanatoria, rilasciata il 17 dicembre 2007, in applicazione delle norme oggetto dell'odierno giudizio di legittimità costituzionale.
Il Tribunale regionale di giustizia amministrativa è quindi chiamato, nel giudizio a quo, a valutare, tra l'altro, la legittimità di un atto amministrativo – l'ultima concessione in sanatoria – adottato sulla base delle norme vigenti al momento del rilascio. In virtù del principio tempus regit actum, la legittimità degli atti amministrativi va verificata con riguardo alla situazione di fatto e di diritto esistente al momento della loro adozione. Pertanto, nello svolgimento del suo sindacato il rimettente non può che fare applicazione delle censurate norme di interpretazione autentica, vigenti all'epoca in cui l'atto amministrativo è stato adottato e successivamente abrogate dalla legge prov. n. 4 del 2008.
Sulla base di queste considerazioni si deve concludere per il rigetto dell'eccezione di inammissibilità sollevata dalla Provincia autonoma di Bolzano.
4.2. – In secondo luogo, la Provincia autonoma di Bolzano eccepisce la manifesta inammissibilità delle questioni per difetto del requisito della rilevanza, derivante dalla «estraneità della norma denunciata all'area decisionale del giudice rimettente» (è richiamata l'ordinanza della Corte costituzionale n. 447 del 2005).
In proposito, la difesa provinciale afferma che la legge della Provincia autonoma di Bolzano 2 luglio 2007, n. 3 (Modifiche della legge provinciale 11 agosto 1997, n. 13, recante «legge urbanistica provinciale») – che ha introdotto i commi 6 e 7 nell'art. 107-bis della legge prov. n. 13 del 1997 – non ha apportato alcuna modifica sostanziale al corpo della stessa legge prov. n. 13 del 1997, «limitandosi ad un intervento di natura meramente chiarificatrice, privo di qualsivoglia portata innovativa». La discontinuità rispetto al dettato originario della legge urbanistica provinciale sarebbe, piuttosto, derivata dalla legge della Provincia autonoma di Bolzano 31 marzo 2003, n. 5 (Urbanistica), la quale «ha provveduto ad eliminare la sanzione ripristinatoria […] mantenendo la sola sanzione pecuniaria per tutti i casi di annullamento di concessioni edilizie, a prescindere dalla tipologia dell'annullamento medesimo (giurisdizionale o in autotutela) e dai motivi che sorreggevano (formali o sostanziali, propri o derivati)».
Innanzitutto, occorre rilevare come l'eccezione si basi su una errata ricognizione delle norme citate. Infatti la legge prov. n. 5 del 2003, richiamata dalla resistente, non ha apportato alcuna modifica all'art. 88 della legge prov. n. 13 del 1997. Come si è visto nel paragrafo 3, quest'ultima disposizione è stata, invece, oggetto di modifica da parte dell'art. 32, commi 14 e 15, della legge prov. n. 1 del 2004. In particolare, il comma 14 del citato art. 32 ha eliminato l'impossibilità della restituzione in pristino tra le condizioni che consentono di ottenere, in caso di annullamento della concessione edilizia, la concessione in sanatoria previo pagamento di una sanzione pecuniaria.
Ad ogni modo, l'eccezione in esame non merita accoglimento. Infatti la semplice eliminazione del riferimento alla restituzione in pristino non implica l'estensione della possibilità di sanatoria all'ipotesi di vizi sostanziali, ma significa soltanto che tale sanatoria è subordinata esclusivamente all'impossibilità di rimuovere i vizi delle procedure.
4.3. – La Provincia autonoma di Bolzano individua un ulteriore profilo di inammissibilità delle questioni sollevate nell'errata indicazione delle norme applicabili in giudizio, che non sarebbero soltanto l'art. 107-bis, commi 6 e 7, della legge prov. n. 13 del 1997 ma anche e soprattutto l'art. 88 della medesima legge.
Anche questa eccezione di inammissibilità non può essere accolta; in proposito, occorre ribadire che il rimettente ha sufficientemente illustrato le ragioni per le quali ritiene che soltanto le norme di interpretazione autentica siano illegittime e non anche le norme “interpretate” contenute nell'art. 88. D'altronde, le censure sono focalizzate sul presunto carattere di interpretazione autentica delle norme di cui ai commi 6 e 7 dell'art. 107-bis della legge prov. n. 13 del 1997.
4.4. – Infine, secondo la difesa della Provincia autonoma, l'esame del merito delle questioni sollevate sarebbe precluso dal mancato esperimento, da parte del giudice a quo, del tentativo di individuare un'interpretazione della disposizione censurata che la renda conforme alla Costituzione. Da ciò discenderebbe la manifesta inammissibilità delle questioni di legittimità costituzionale prospettate.
Neanche quest'ultima eccezione può essere accolta. Occorre rilevare in proposito che il significato, assegnato dal legislatore di interpretazione autentica all'art. 88 della legge prov. n. 13 del 1997, non lascia margini di dubbio e dunque non consente quell'interpretazione conforme a Costituzione cui fa riferimento la Provincia autonoma di Bolzano.
5. – Nel merito, le questioni sono fondate.
5.1. – Questa Corte ha costantemente affermato che il legislatore può adottare norme di interpretazione autentica non soltanto in presenza di incertezze sull'applicazione di una disposizione o di contrasti giurisprudenziali, ma anche «quando la scelta imposta dalla legge rientri tra le possibili varianti di senso del testo originario, con ciò vincolando un significato ascrivibile alla norma anteriore» (sentenza n. 525 del 2000; in senso conforme, ex plurimis, sentenze n. 374 del 2002, n. 26 del 2003, n. 274 del 2006, n. 234 del 2007, n. 170 del 2008, n. 24 del 2009).
Accanto a tale caratteristica, che vale a qualificare una norma come effettivamente interpretativa, questa Corte ha individuato una serie di limiti generali all'efficacia retroattiva delle leggi, «che attengono alla salvaguardia, oltre che dei principi costituzionali, di altri fondamentali valori di civiltà giuridica posti a tutela dei destinatari della norma e dello stesso ordinamento, tra i quali vanno ricompresi il rispetto del principio generale di ragionevolezza che ridonda nel divieto di introdurre ingiustificate disparità di trattamento […]; la tutela dell'affidamento legittimamente sorto nei soggetti quale principio connaturato allo Stato di diritto […]; la coerenza e la certezza dell'ordinamento giuridico […]; il rispetto delle funzioni costituzionalmente riservate al potere giudiziario» (sentenza n. 397 del 1994).
5.2. – Il confronto tra le disposizioni censurate ed i principi elaborati dalla giurisprudenza costituzionale – cui s'è fatto cenno nel paragrafo precedente – porta alla conclusione che le stesse non solo non possono essere ritenute interpretative, nel senso prima chiarito, ma ledono, con la loro efficacia retroattiva, il canone generale della ragionevolezza delle norme (art. 3 Cost.), l'effettività del diritto dei cittadini di agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi (art. 24, primo comma, Cost.) e l'integrità delle attribuzioni costituzionali dell'autorità giudiziaria (art. 102 Cost.).
6. – Con l'introduzione del comma 6 nell'art. 107-bis della legge urbanistica provinciale la subordinazione della sanatoria, previo pagamento della sanzione pecuniaria, all'impossibilità di rimuovere i vizi delle procedure, si estende ai vizi sostanziali, con la conseguenza che rientrano nella previsione anche le ipotesi di opere realizzate in base a concessioni dichiarate illegittime per contrasto con gli strumenti urbanistici vigenti o fondati su variazioni degli stessi a loro volta dichiarate illegittime e annullate. L'intervento normativo censurato (e, in particolare, l'introduzione del comma 7 dell'art. 107-bis) ha altresì ristretto l'area di inapplicabilità dell'art. 88 della legge prov. n. 13 del 1997 – nel testo modificato dalla legge prov. n. 1 del 2004 – alle sole ipotesi di inedificabilità assoluta (commi 1, lettere a, b e c, e 3 dell'art. 27 della legge prov. n. 4 del 1987), escludendo quindi i casi di inedificabilità relativa.
Sia il primo che il secondo degli interventi normativi sopra indicati, nonostante l'autoqualificazione di norme interpretative, contengono delle vere e proprie innovazioni del testo previgente. Difatti, l'espressione «vizi delle procedure amministrative» non si presta ad una molteplicità di significati, tale da abbracciare i «vizi sostanziali», che esprimono invece un concetto ben distinto da quello di vizi procedurali e non in quest'ultimo potenzialmente contenuto, con la conseguenza di escludere la sanatoria nelle ipotesi di violazioni diverse da quelle formali-procedurali. In tal senso è la costante giurisprudenza amministrativa, formatasi sull'art. 38 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia), a sua volta riproduttivo dell'art. 11 della legge 28 febbraio 1985, n. 47 (Norme in materia di controllo dell'attività urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria delle opere edilizia) di contenuto identico all'art. 88 della legge urbanistica provinciale (ex plurimis, Consiglio di Stato, sez. V, 22 maggio 2006, n. 2960; sez. V, 26 maggio 2003, n. 2849; sez. IV, 14 dicembre 2002, n. 7001).
Di contenuto innovativo è anche la seconda norma censurata dal rimettente, in quanto la disposizione “interpretata” operava un rinvio incondizionato all'intero art. 27 della legge prov. n. 4 del 1987 e non conteneva alcun elemento dal quale si potesse dedurre la possibilità che il rinvio si riferisse solo ad una parte di esso. La rilevante conseguenza di tale restringimento è che la sanatoria viene esclusa solo nei casi di costruzioni sorte in aree gravate da vincoli di inedificabilità assoluta e non anche in tutti i casi contemplati dalla stessa norma di rinvio.
In definitiva, con le suddette norme “interpretative”, il legislatore provinciale ha realizzato, con efficacia retroattiva, rilevanti modifiche dell'ordinamento urbanistico, incidendo in modo irragionevole sul «legittimo affidamento nella sicurezza giuridica, che costituisce elemento fondamentale dello Stato di diritto» (sentenza n. 236 del 2009).
7. – Nel caso da cui promana la questione oggetto del presente giudizio, la corrente e indiscussa interpretazione dell'art. 88 della legge prov. n. 13 del 1997 (del tutto conforme, come si è visto, alla corrispondente normativa statale) aveva dato origine a plurime pronunce definitive dei giudici amministrativi, di annullamento, per vizi sostanziali, della prima concessione edilizia e delle successive concessioni in sanatoria. Mentre erano pendenti sia i ricorsi relativi alle istanze di esecuzione di tali pronunce, sia il ricorso avverso l'ingiunzione di demolizione emessa dal Commissario ad acta, sono entrate in vigore le censurate norme di interpretazione autentica, sulla cui base è stata rilasciata un'ulteriore concessione in sanatoria, anch'essa impugnata dalle medesime ricorrenti nei precedenti giudizi conclusisi con decisioni di annullamento.
Si deve rilevare che tali norme “interpretative” hanno frustrato le legittime aspettative di soggetti che, basandosi sulla legislazione vigente, mai oggetto di dubbi interpretativi e di per sé chiara e univoca, avevano chiesto e ottenuto dai giudici amministrativi, sia in primo grado sia in appello, la tutela delle proprie situazioni giuridiche, lese dagli atti illegittimi annullati. È irragionevole che il legislatore provinciale sia intervenuto per rendere retroattivamente legittimo ciò che era illegittimo, senza che fosse necessario risolvere oscillazioni giurisprudenziali e senza che il testo delle norme “interpretate” offrisse alcun appiglio semantico nel senso delle rilevanti modifiche introdotte. Con ciò facendo, non solo si è leso l'affidamento dei consociati nella stabilità della disciplina giuridica delle fattispecie, che viene sconvolta dall'ingresso inopinato e immotivato di norme retroattive che alterano rapporti pregressi, ma si rende inutile e privo di effettività il diritto dei cittadini di adire i giudici per ottenere la tutela delle proprie situazioni giuridiche soggettive.
A tale lesione di diritti fondamentali dei cittadini si aggiunge la violazione dell'art. 102 Cost., perché le norme censurate incidono negativamente sulle attribuzioni costituzionali dell'autorità giudiziaria, travolgendo gli effetti di pronunce divenute irrevocabili e definendo sostanzialmente, con atto legislativo, l'esito di giudizi in corso.
8. – La presente sentenza non incide sulla legge prov. n. 4 del 2008, che ha abrogato le norme interpretative censurate, sostituendole con altre di contenuto identico, ma operanti per l'avvenire, in quanto non applicabili nel giudizio principale, nel quale si controverte su atti disciplinati dalle suddette norme interpretative, vigenti al momento in cui furono emanati.
9. – Restano assorbite le ulteriori censure formulate dal rimettente.

Per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibile l'intervento in giudizio del Comune di Naz Sciaves;
dichiara l'illegittimità costituzionale dei commi 6 e 7 dell'art. 107-bis della legge della Provincia autonoma di Bolzano 11 agosto 1997, n. 13 (Legge urbanistica provinciale).

In vigore al

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Corte costituzionale - Sentenza N. 209 del 07.06.2010 Disposizioni di interpretazione autentica" che prevedono l'estensione della possibilità di una concessione edilizia in sanatoria - illegittimità nonostante la successiva abrogazione - tempus regit actum

Corte costituzionale - Sentenza N. 209 del 07.06.2010
Disposizioni di interpretazione autentica" che prevedono l'estensione della possibilità di una concessione edilizia in sanatoria - illegittimità nonostante la successiva abrogazione - tempus regit actum