Corte costituzionale - Sentenza N. 259 del 07.07.2010
Chiusura da parte del questore di esercizi pubblici per motivi di ordine pubblico e pubblica sicurezza - legittimità

Sentenza (7 luglio) 21 luglio 2010, n. 259; Pres. Amirante, Red. Tesauro

Ritenuto in fatto 1.– Con ricorso, iscritto al reg. ric. n. 19 del 2008, notificato il 13 novembre 2008, depositato il successivo 21 novembre, la Provincia autonoma di Bolzano ha proposto conflitto di attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri, in relazione all'ordinanza del Commissario del Governo per la Provincia di Bolzano del 10 settembre 2008 (prot. n. 964/2008, Area III del 10 settembre 2008, comunicato alla Provincia di Bolzano il 19 settembre 2008), che ha disposto la chiusura per sette giorni dell'esercizio pubblico “Kalterer Weinstadl” a seguito dell'intervenuto accertamento, nel corso di controlli di polizia, della somministrazione di bevande alcoliche, presso il medesimo esercizio, oltre l'orario consentito, in violazione del disposto dell'art. 6 del decreto- legge 3 agosto 2007, n. 117 (Disposizioni urgenti modificative del codice della strada per incrementare i livelli di sicurezza nella circolazione), convertito, con modificazioni, dalla legge 2 ottobre 2007, n. 160.
Tale provvedimento – secondo la ricorrente – opererebbe un'illegittima invasione delle competenze in materia di esercizi pubblici e di spettacoli pubblici per quanto attiene alla pubblica sicurezza, attribuite alla Provincia dagli artt. 9, primo comma, nn. 6 e 7, e 16 del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), oltre che delle attribuzioni già spettanti all'autorità di pubblica sicurezza, assegnate al Presidente della Provincia, nelle materie di competenza provinciale, dall'art. 20 del medesimo statuto speciale e dalle relative norme di attuazione, in specie dall'art. 3, primo comma, e 4, primo comma, lettera b), del decreto del Presidente della Repubblica 1° novembre 1973, n. 686 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige concernente esercizi pubblici e spettacoli pubblici), nonché dall'art. 4, comma 1, decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonché la potestà statale di indirizzo e coordinamento), e dall'art. 3, comma 3, del decreto del Presidente della Repubblica 19 novembre 1987, n. 526 (Estensione alla regione Trentino-Alto Adige ed alle province autonome di Trento e Bolzano delle disposizioni del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616).
Esso sarebbe, quindi, gravemente lesivo delle prerogative costituzionali assegnate alla Provincia, oltre che dalle predette norme statutarie e di attuazione, anche dagli artt. 105 e 107 dello statuto medesimo e dall'art. 117 della Costituzione in relazione all'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione).
L'attribuzione alla Provincia delle competenze inerenti anche alla funzione di garanzia della sicurezza pubblica, in relazione a determinate materie di spettanza provinciale, risponderebbe ad esigenze di contemperamento tra un adeguato collegamento con il territorio ed un sufficiente grado di accentramento della medesima funzione, in ossequio a quanto stabilito dall'art. 97 Cost., oltre che, nel quadro dei principi delineati dalle norme dello statuto e dalle norme di attuazione dello stesso, alla salvaguardia dell'autonomia speciale della Provincia autonoma di Bolzano che trova il suo fondamento nell'art. 6 della Costituzione.
Pertanto, la ricorrente chiede che la Corte dichiari che non spetta allo Stato, e per esso al Commissario del Governo per la Provincia di Bolzano, disporre con proprio provvedimento la sospensione della licenza di un esercizio pubblico e, per l'effetto, annulli l'atto impugnato.
2.– Con i ricorsi iscritti al reg. conflitti del 2008 ai numeri 20, 21, 25, 26 e 27, la Provincia autonoma di Bolzano ha proposto conflitto di attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri, in relazione a sei decreti del Questore della Provincia di Bolzano che hanno disposto la sospensione della licenza di alcuni esercizi pubblici.
In particolare, il ricorso iscritto al n. 20 del reg. conflitti del 2008 concerne il provvedimento del Questore della Provincia di Bolzano del 18 settembre 2008 (n. 11-A/2008/P.A.S.I., del 17 settembre 2008, comunicato alla Provincia di Bolzano il 18 settembre 2008) e la relativa lettera di comunicazione. Con tale provvedimento è stata disposta la chiusura per dieci giorni, ai sensi dell'art. 100 del regio decreto 16 giugno 1931, n. 773 (Approvazione del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza), dell'esercizio pubblico “Caffè Agadir”, sito in Bolzano, in quanto, nel corso di controlli di polizia, è stata accertata la presenza abituale di persone pregiudicate ed il verificarsi di liti ed aggressioni che hanno comportato la necessità dell'intervento delle forze dell'ordine, con l'individuazione di una persona non in regola con le norme sul soggiorno.
Con il ricorso iscritto al n. 21 del reg. conflitti del 2008 sono stati impugnati il provvedimento del Questore della Provincia di Bolzano del 16 settembre 2008 (n. 11-A/2008/P.A.S.I., del 16 settembre 2008, comunicato alla Provincia di Bolzano il 16 settembre 2008), con cui è stata disposta la chiusura per dieci giorni, ai sensi dell'art. 100 T.U.L.P.S., dell'esercizio pubblico “Bar Casablanca”, sito in Bolzano, e la relativa lettera di comunicazione, nonché il successivo provvedimento del medesimo Questore del 21 ottobre 2008 (n. 11-A/2008/P.A.S.I., del 21 ottobre 2008, comunicato alla Provincia di Bolzano il 22 ottobre 2008), con cui è stata disposta nuovamente la chiusura per 15 giorni, ai sensi dell'art. 100 T.U.L.P.S., del medesimo esercizio, e la relativa lettera di comunicazione. Tali provvedimenti sono stati adottati dal Questore in quanto, nel corso di controlli di polizia, era stata accertata la presenza abituale di persone pregiudicate e la violazione delle disposizioni in materia di orario di chiusura dei locali pubblici e, successivamente, si era reso necessario l'intervento delle forze di polizia per sedare una rissa in corso tra persone di nazionalità straniera, intervento in esito al quale era stato altresì disposto il sequestro di 2 grammi di cocaina.
Il ricorso iscritto al n. 25 del reg. conflitti del 2008 ha ad oggetto il provvedimento del Questore della Provincia di Bolzano del 22 ottobre 2008 (n. 11-A/2008/P.A.S.I., del 22 ottobre 2008, comunicato alla Provincia di Bolzano il 22 ottobre 2008), con cui è stata disposta la chiusura per sette giorni, ai sensi dell'art. 100 T.U.L.P.S., dell'esercizio pubblico “New Bar”, sito in Bolzano, e la relativa lettera di comunicazione, datata 22 ottobre 2008, nonché la lettera del Questore prot. n. 11-A/2008/P.A.S.I. del 21 ottobre 2008, comunicata alla Provincia di Bolzano in data 21 ottobre 2008. Siffatto provvedimento è stato adottato in quanto, nel corso di controlli di polizia, era stata accertata la presenza abituale, in detto esercizio pubblico, di persone pregiudicate.
Con i ricorsi iscritti ai nn. 26 e 27 del reg. conflitti del 2008, sono stati, infine, impugnati, rispettivamente, il provvedimento del Questore della Provincia di Bolzano dell'11 ottobre 2008 (n. 11-A/2008/P.A.S.I., dell'11 ottobre 2008, comunicato alla Provincia di Bolzano il 14 ottobre 2008), con cui è stata disposta la chiusura per dieci giorni dell'esercizio pubblico “Bar Muuh”, sito in Merano, e la relativa lettera di comunicazione datata 11 ottobre 2008, comunicata alla Provincia di Bolzano in data 14 ottobre 2008, nonché il provvedimento del Questore dell'11 ottobre 2008 (n. 11-A/2008/P.A.S.I., dell'11 ottobre 2008, comunicato alla Provincia di Bolzano il 14 ottobre 2008), con cui è stata disposta la chiusura per dieci giorni dell'esercizio pubblico “Bar Romana”, sito in Merano, e la relativa lettera di comunicazione. Anche tali provvedimenti sono stati adottati in quanto, nel corso di controlli di polizia, era stata accertata, in detti esercizi pubblici, la presenza abituale di persone pregiudicate.
Secondo la ricorrente, i provvedimenti avrebbero illegittimamente invaso le competenze in tema di “turismo ed industria alberghiera”, “esercizi pubblici” e “spettacoli pubblici per quanto attiene alla pubblica sicurezza”, attribuite alla Provincia dagli artt. 8, primo comma, n. 20, 9, primo comma, nn. 6 e 7, e 16 dello statuto speciale, nonché le attribuzioni già spettanti all'autorità di pubblica sicurezza, assegnate al Presidente della Provincia, nelle rispettive materie, dall'art. 20 del medesimo statuto speciale e dalle relative norme di attuazione (in specie dall'art. 3, primo comma, del d.P.R. n. 686 del 1973, nonché dall'art. 4, comma 1, d.lgs. n. 266 del 1992 e dall'art. 3, comma 3, del d.P.R. n. 526 del 1987).
Tali provvedimenti sarebbero, quindi, gravemente lesivi delle prerogative costituzionali attribuite alla medesima Provincia, oltre che dalle predette norme statutarie e di attuazione statutaria, anche dall'art. 107 dello statuto e dall'art. 117 della Costituzione in relazione all'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001.
In tutti i citati ricorsi, la ricorrente sostiene, inoltre, che l'attribuzione alla Provincia delle competenze inerenti anche alla funzione di garanzia della sicurezza pubblica, in relazione a determinate materie di spettanza provinciale, risponderebbe ad esigenze di contemperamento tra un adeguato collegamento con il territorio ed un sufficiente grado di accentramento della medesima funzione, in ossequio a quanto stabilito dall'art. 97 Cost., oltre che, nel quadro dei principi delineati dalle norme dello statuto e dalle norme di attuazione, alla salvaguardia dell'autonomia speciale della Provincia autonoma di Bolzano che trova il suo fondamento nell'art. 6 della Costituzione.
Pertanto, la ricorrente chiede che la Corte dichiari che non spetta allo Stato, e per esso al Questore della Provincia di Bolzano, imporre con proprio provvedimento la sospensione della licenza di un esercizio pubblico e, per l'effetto, annulli gli atti impugnati.
3.– All'udienza pubblica del 22 settembre 2009 la Provincia di Bolzano ha insistito per l'accoglimento delle conclusioni svolte nelle difese scritte.
4.– In ordine ai conflitti iscritti ai numeri 20, 21, 25, 26 e 27 del registro conflitti del2008, questa Corte, con ordinanza istruttoria, in esito all'udienza del 22 settembre 2009, ha disposto l'acquisizione dei provvedimenti del Questore impugnati, che non erano stati prodotti in giudizio.
5.– Nell'imminenza della successiva udienza pubblica del 25 maggio 2010, alla quale il giudizio era stato nel frattempo rinviato, la ricorrente ha depositato ulteriori memorie, insistendo per l'accoglimento dei ricorsi.
6.– Il Presidente del Consiglio dei ministri non ha svolto attività difensiva.
Considerato in diritto 1.– Con sei distinti ricorsi, la Provincia autonoma di Bolzano ha proposto altrettanti conflitti di attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri, in relazione ad una serie di provvedimenti di sospensione della licenza di svariati esercizi pubblici, adottati, rispettivamente, dal Commissario del Governo (reg. conf l. n. 19 del 2008) e dal Questore (reg. confl. nn. 20, 21, 25, 26 e 27 del 2008) della Provincia di Bolzano.
La Provincia ritiene – in tutti i ricorsi – che con l'adozione degli atti impugnati lo Stato abbia violato le competenze legislative ed amministrative provinciali in materia di “turismo e industria alberghiera”, “esercizi pubblici” e “spettacoli pubblici per quanto attiene alla pubblica sicurezza”, di cui agli artt. 8, primo comma, n. 20, 9, primo comma, nn. 6 e 7, e 16 del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), e le connesse attribuzioni di cui all'art. 20 del medesimo statuto.
Secondo la ricorrente, tali norme attribuirebbero al Presidente della Provincia i poteri di pubblica sicurezza inerenti alle materie di competenza provinciale, configurando come meramente residuali i poteri di pubblica sicurezza spettanti agli organi statali. Nella Provincia di Bolzano, la linea di demarcazione fra le proprie competenze e le competenze statali non correrebbe, pertanto, «fra le funzioni di polizia amministrativa e l'area delle funzioni di polizia di pubblica sicurezza», ma si delineerebbe all'interno di quest'ultima, come risulterebbe confermato dalle pertinenti norme di attuazione dello statuto speciale ed in specie dagli artt. 3, primo comma, e 4, primo comma, lettera b), del decreto del Presidente della Repubblica 1° novembre 1973, n. 686 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige concernente esercizi pubblici e spettacoli pubblici), dall'art. 3, comma 3, del decreto del Presidente della Repubblica 19 novembre 1987, n. 526 (Estensione alla regione Trentino-Alto Adige ed alle province autonome di Trento e Bolzano delle disposizioni del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616), nonché dall'art. 4, comma 1, decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonché la potestà statale di indirizzo e coordinamento).
I provvedimenti impugnati sarebbero lesivi delle prerogative provinciali, in quanto gli interessi tutelati dall'autorità statale di pubblica sicurezza con i predetti non avrebbero rilevanza esterna alle materie di competenza provinciale ed alle connesse attribuzioni provinciali di cui all'art. 20 dello statuto speciale, non attenendo in modo diretto all'ordine pubblico strettamente inteso, e rientrando, invece, nell'ampia competenza provinciale delimitata dalle citate norme statutarie e di attuazione statutaria.
2.– I ricorsi proposti, avendo ad oggetto provvedimenti di contenuto analogo, corrispondenti alla sospensione della licenza di esercizio pubblico, e impugnati con censure di identico contenuto, vanno riuniti e decisi con un'unica pronuncia.
3.– I ricorsi non sono fondati.
3.1.– Cinque dei sei ricorsi proposti (quelli iscritti ai numeri 20, 21, 25, 26 e 27 del 2008) impugnano alcuni decreti di sospensione temporanea della licenza di esercizi pubblici, adottati dal Questore della Provincia di Bolzano ai sensi dell'art. 100 del regio decreto 16 giugno 1931, n. 773 (Approvazione del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza), allo scopo di scongiurare il verificarsi di situazioni atte a turbare l'ordine pubblico e la sicurezza. Come riconosciuto dalla stessa ricorrente, dal testo degli atti impugnati, prodotti in giudizio, emerge, infatti, che l'adozione dei medesimi è avvenuta in quanto, nel corso di controlli di polizia, è stata accertata la presenza abituale di persone pregiudicate e talora si sono verificate liti ed aggressioni che hanno comportato la necessità dell'intervento delle forze dell'ordine.
Tali atti rientrano fra quelli, adottati ai sensi dell'art. 100 T.U.L.P.S., di sospensione della licenza di pubblico esercizio, la cui finalità, come questa Corte ha già espressamente affermato, «non è quella di sanzionare la condotta del gestore di un pubblico esercizio per avere consentito la presenza, nel proprio locale, di persone potenzialmente pericolose per l'ordine pubblico e la sicurezza dei cittadini, bensì quella di impedire, attraverso la chiusura del locale, il protrarsi di una situazione di pericolosità sociale; ragion per cui si ha riguardo esclusivamente alla esigenza obiettiva di tutelare l'ordine e la sicurezza dei cittadini, indipendentemente da ogni responsabilità dell'esercente» (sentenza n. 129 del 2009).
I provvedimenti impugnati, in quanto strumentali esclusivamente alla tutela della sicurezza dei cittadini, non determinano, quindi, alcuna lesione delle prerogative della Provincia e non sono riconducibili ai poteri di polizia assegnati al suo Presidente in materia di esercizi pubblici, costituendo legittimo svolgimento dei compiti di ordine pubblico, riservati allo Stato.
3.2.– Analoghe considerazioni devono svolgersi con riguardo al ricorso iscritto al n. 19 del 2008, avente ad oggetto un'ordinanza del Commissario del Governo per la Provincia di Bolzano, con cui è stata del pari disposta la sospensione temporanea della licenza di un esercizio pubblico, anche se a seguito dell'intervenuto accertamento, nel corso di controlli di polizia, della somministrazione di bevande alcoliche, presso il medesimo locale, oltre l'orario consentito, in violazione del disposto dell'art. 6 del decreto- legge 3 agosto 2007, n. 117 (Disposizioni urgenti modificative del codice della strada per incrementare i livelli di sicurezza nella circolazione), convertito, con modificazioni, dalla legge 2 ottobre 2007, n. 160.
Anche in tal caso, infatti, il provvedimento in esame è stato posto in essere in vista della prevalente necessità di tutelare la pubblica sicurezza, in attuazione di quanto, a tale scopo, prescritto dal citato art. 6 del d. l. n. 117 del 2007. Questa Corte ha già riconosciuto, a tal proposito, che la predetta disposizione si inserisce in un contesto normativo volto a favorire una «presa di coscienza dei pericoli, per l'incolumità degli utenti della strada, derivanti dall'abuso di bevande alcoliche» (sentenza n. 152 del 2010), cosicché risulta evidente che i provvedimenti adottati in attuazione della stessa sono volti esclusivamente ad evitare che si possano verificare episodi di guida in stato di ubriachezza potenzialmente lesivi dell'ordine pubblico.
Pertanto il provvedimento in esame non lede alcuna competenza provinciale, in quanto adottato nell'esercizio della competenza statale esclusiva in materia di ordine pubblico e pubblica sicurezza.

Per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
dichiara che spettava allo Stato adottare:
- l'ordinanza del Commissario del Governo per la Provincia di Bolzano n. 964/2008, Area III, del 10 settembre 2008, con la quale è stata disposta la chiusura per sette giorni dell'esercizio pubblico “Kalterer Weinstadl”, sito in Caldano (reg. ric. n. 19 del 2008);
- il decreto del Questore della Provincia di Bolzano del 18 settembre 2008 (n. 11-A/2008/P.A.S.I., del 17 settembre 2008, comunicato alla Provincia di Bolzano il 18 settembre 2008), con cui è stata disposta la chiusura per dieci giorni, dell'esercizio pubblico bar “Caffè Agadir”, sito in Bolzano, e la relativa lettera di comunicazione, datata 17 settembre 2008, giunta al protocollo provinciale in data 18 settembre 2008 (reg. conflitti n. 20 del 2008);
- il decreto del Questore della Provincia di Bolzano del 16 settembre 2008 (n. 11-A/2008/P.A.S.I., del 16 settembre 2008, comunicato alla Provincia di Bolzano il 16 settembre 2008), con cui è stata disposta la chiusura per dieci giorni, dell'esercizio pubblico bar caffè “Bar Casablanca”, sito in Bolzano, e la relativa lettera di comunicazione, datata 16 settembre 2008, giunta al protocollo provinciale in data 16 settembre 2008, nonché il decreto del Questore della Provincia di Bolzano del 21 ottobre 2008 (n. 11-A/2008/P.A.S.I., del 21 ottobre 2008, comunicato alla Provincia di Bolzano il 22 ottobre 2008), con cui è stata disposta la chiusura per quindici giorni del medesimo bar caffè “Bar Casablanca”, e la relativa lettera di comunicazione, datata 21 ottobre 2008, giunta al protocollo provinciale in data 22 ottobre 2008 (reg. conflitti n. 21 del 2008);
- il decreto del Questore della Provincia di Bolzano (n. 11-A/2008/P.A.S.I., del 22 ottobre 2008, comunicato alla Provincia di Bolzano il 22 ottobre 2008), con cui è stata disposta la chiusura per sette giorni dell'esercizio pubblico “New Bar”, sito in Bolzano, e la relativa lettera di comunicazione, datata 22 ottobre 2008, nonché la lettera del Questore prot. n. 11-A/2008/P.A.S.I. del 21 ottobre 2008, comunicata alla Provincia di Bolzano in data 21 ottobre 2008, con cui quest'ultimo formulava richiesta di parere ai sensi dell'art. 21 dello statuto speciale (reg. conflitti n. 25 del 2008);
- il decreto del Questore della Provincia di Bolzano (n. 11-A/2008/P.A.S.I., dell'11 ottobre 2008, comunicato alla Provincia di Bolzano il 14 ottobre 2008), con cui è stata disposta la chiusura per dieci giorni dell'esercizio pubblico “Bar Muuh”, sito in Merano, e la relativa lettera di comunicazione, datata 11 ottobre 2008, comunicata alla Provincia di Bolzano in data 14 ottobre 2008 (reg. conflitti n. 26 del 2008);
- il decreto del Questore della Provincia di Bolzano (n. 11-A/2008/P.A.S.I., dell'11 ottobre 2008, comunicato alla Provincia di Bolzano il 14 ottobre 2008), con cui è stata disposta la chiusura per dieci giorni dell'esercizio pubblico “Bar Romana”, sito in Merano, e la relativa lettera di comunicazione, datata 11 ottobre 2008, comunicata alla Provincia di Bolzano in data 14 ottobre 2008 (reg. conflitti n. 27 del 2008).

In vigore al

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