Sentenza 4 novembre (3 dicembre 2015), n. 251; Pres. Criscuolo; Red. Grossi
Ritenuto in fatto: 1.– Con ricorso, notificato il 25-26 febbraio 2014 e depositato il successivo 7 marzo (reg. ric. n. 21 del 2014), la Regione Veneto, in persona del Presidente della Giunta regionale, ha impugnato numerosi commi dell’art. 1 della legge 27 dicembre 2013, n. 147 recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge di stabilità 2014)». Tra questi, la ricorrente – con censure proposte, in parte qua, contro il Presidente del Consiglio dei ministri e nei confronti della Regione autonoma Trentino-Alto Adige e delle Province autonome di Trento e di Bolzano – ha sollevato questione di legittimità costituzionale del comma 518 del citato art. 1 che sostituisce l’art. 80 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige) riguardante la competenza in materia tributaria della Regione autonoma, attribuendole una funzione piena nell’ampio numero di materie di sua competenza, con la elisione del riferimento ai limiti stabiliti dall’art. 5 del medesimo statuto, che sottoponeva comunque detta potestà legislativa ai princìpi stabiliti dalle leggi dello Stato.
La ricorrente osserva che l’intervento legislativo interviene nel mezzo di un continuo «confronto confinario» per lo status di grande e generale agevolazione di cui godono gli operatori economici, soprattutto quelli alberghieri delle Province autonome di Trento e di Bolzano, rispetto agli operatori veneti e lombardi limitrofi, derivante dal diverso regime di agevolazioni sia dirette (attraverso importanti finanziamenti), sia indirette (attraverso un trattamento tributario già ampiamente favorevole, goduto dai colleghi trentini ed altoatesini).
Secondo la Regione Veneto, tale condizione si pone in contrasto con il diritto comunitario ed in particolare con l’art. 16 della Carta dei diritti fondamentali della Unione europea, che riconosce il principio della libertà d’impresa, e con l’art. 82 del Trattato istitutivo della Unione europea, che pone il divieto di sfruttamento abusivo da parte di una o più imprese di una posizione dominante sul mercato comune a tutela della concorrenza.
Inoltre – in contraddizione anche con quanto sancito dall’art. 79, comma 1, lettera c), del citato d.P.R. n. 670 del 1972, che prevede l’istituzione di un fondo perequativo a favore dei territori confinanti, e che è destinato alle politiche di investimento e di coesione sociale – la norma censurata concorre a realizzare un ulteriore squilibrio strutturale, così ledendo il principio di unitarietà ed indivisibilità della Repubblica, di eguaglianza sostanziale nei confronti della legge, i princìpi, di derivazione comunitaria, enucleati in materia di attrattività territoriale e rilevanti nell’ordinamento interno in base a quanto disposto dall’art.117, primo comma, della Costituzione, nonché gli artt. 3, 23 ed 11 Cost., in quanto procura una discriminazione economica, ingiustificata su base territoriale che incide sulle libertà fondamentali riconosciute dall’Unione europea.
Da qui l’interesse e la legittimazione della Regione Veneto alla presentazione dello specifico motivo di impugnazione, ancorché la disposizione sia operante fuori dai propri confini territoriali, in quanto la norma condiziona e altera le proprie politiche per il turismo e la montagna, che sono state già ampiamente condizionate dalle situazioni storiche di vantaggio economico riconosciuto dallo statuto trentino al turismo locale (ed a questo riguardo la ricorrente ricorda che, in attuazione del citato art. 79 dello statuto di autonomia, la Presidenza del Consiglio dei ministri ha emanato il decreto 14 gennaio 2011 in cui assicura il concorso delle Province autonome di Trento e di Bolzano al conseguimento degli obiettivi di perequazione e solidarietà, attraverso il finanziamento di progetti, di durata anche pluriennale, per la valorizzazione, lo sviluppo economico e sociale, l’integrazione e la coesione dei territori dei Comuni appartenenti alle Province di Regioni a statuto ordinario confinanti rispettivamente con la Provincia autonoma di Trento e con la Provincia autonoma di Bolzano).
Peraltro, secondo la ricorrente, la norma de qua, oltre a confliggere con i citati parametri costituzionali e con l’art. 120 Cost., attua soprattutto un processo di così detta “discriminazione inversa”, in contrasto con l’art. 3, secondo comma, Cost., poiché essa (innestandosi sulla situazione di ampio beneficio economico, comunque garantito dallo statuto di autonomia trentina) non avvantaggia i beneficiari più di quanto discrimini le popolazioni confinanti per i rilevanti ulteriori differenziali economici che saranno causati dal diverso regime fiscale attivabile in Trentino-Alto Adige in deroga a quello nazionale; e ciò con una ricaduta diretta anche sul bilancio regionale veneto che sarà costretto ad intervenire in via perequativa per rimuovere le ulteriori differenze territoriali.
2.– Con due atti di identico contenuto, si sono costituite le Province autonome di Trento e di Bolzano, che – analizzata l’evoluzione della portata normativa dell’art. 80 dello statuto di autonomia della Regione autonoma Trentino-Alto Adige (e del ruolo di esse Province nel governo del sistema locale) – hanno preliminarmente eccepito l’inammissibilità del ricorso per assoluto difetto di lesività di una disposizione del tutto neutra che disciplina la competenza legislativa, e per genericità delle censure, che risultano indefinite quanto alle competenze regionali asseritamente violate dalla norma impugnata, all’oggetto della impugnazione, riferita ad una normativa di contenuto complesso, ed alla stessa domanda rivolta alla Corte, senza alcuna adeguata argomentazione dei profili di illegittimità per violazione dei parametri evocati, peraltro inconferenti.
Nel merito – premesso tra l’altro che il ricorso non costituisce una vera impugnazione di disposizioni lesive, quanto piuttosto una espressione politica della generale insoddisfazione della condizione della ricorrente Regione a statuto ordinario rispetto a quella a statuto speciale – le Province autonome sottolineano l’infondatezza della censura (non altrimenti argomentata) di illegittimità della assegnazione della materia de qua alla loro competenza legislativa primaria, essendo pacifico che la potestà primaria delle Regioni a statuto speciale ne costituisce elemento caratterizzante, e non si trasforma in elemento di rottura del sistema nazionale unitario. Inoltre, secondo le Province, le doglianze della ricorrente neppure tengono conto della contestuale modifica satisfattiva delle sue istanze operata dal successivo comma 519 dell’art. 1 della stessa legge n. 147 del 2013.
Quanto, poi, alla infondatezza della censura basata sulla dedotta violazione del diritto dell’Unione europea, le Province rilevano che le disposizioni in esame non riguardano i rapporti di competenza tra autonomie territoriali. Laddove, né la Comunità economica né l’Unione europea hanno mai avuto come obiettivo una “unione fiscale”, giacché la politica fiscale spetta esclusivamente ai singoli Stati membri; e giacché appare altresì evidente come la normativa impugnata non pregiudichi la libertà di impresa e di concorrenza, ovvero determini una “discriminazione inversa”, situazione inconcepibile in un àmbito in cui ogni Stato membro mantiene la propria sovranità.
3.– È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, che ha concluso, preliminarmente per l’inammissibilità della censura riferita all’art. 11 Cost., perché immotivata, e di tutte le altre censure, in mancanza di prova del danno immediato ed attuale che la disposizione impugnata arrecherebbe alle attribuzioni regionali.
Nel merito, la difesa dello Stato sottolinea che l’esercizio della competenza legislativa attribuita alle due Province autonome in materia di finanza locale avviene comunque nel rispetto dei limiti previsti dall’art. 4 dello statuto (che richiama i princìpi dell’ordinamento giuridico della Repubblica, gli interessi nazionali e le norme fondamentali delle riforme economiche e sociali della Repubblica), nonché dei vincoli derivanti dall’Unione europea.
Inoltre, l’Avvocatura generale rileva che – per effetto di quanto previsto dall’art. 2, comma 117, della legge 23 dicembre 2009, n. 191, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2010)», come modificato dall’art. 1, comma 519, della legge n. 147 del 2013 – le modalità di riparto dei fondi per lo sviluppo dei Comuni confinanti delle Regioni Veneto e Lombardia saranno individuate, a partire dal 30 giugno 2014, non più con d.P.C.m. bensì con intesa con le Province autonome; in modo tale da fornire adeguata possibilità di partecipazione codecisoria della Regione ricorrente, nonché adeguati strumenti compensativi della potenziale denunciata discriminazione economica e patrimoniale.
4.– Sono intervenute, ad adiuvandum le richieste della ricorrente, la Confcommercio Imprese per l’Italia della Provincia di Belluno, cui aderisce la Federalberghi Belluno Dolomiti, nonché l’Associazione Albergatori Cortina d’Ampezzo, affermando il proprio interesse ad agire e la propria legittimazione e chiedendo preliminarmente che la Corte dichiari l’ammissibilità dello spiegato intervento.
5.– In tre memorie il Presidente del Consiglio dei ministri e le due Province autonome contestano l’ammissibilità e comunque la fondatezza di detto intervento.
6.– In due ampie ed articolate memorie di udienza, la Regione Veneto e le associazioni intervenienti ribadiscono le rispettive conclusioni.
Considerato in diritto: 1.– Con impugnazione in via di azione – proposta contro il Presidente del Consiglio dei ministri e nei confronti della Regione autonoma Trentino-Alto Adige e delle Province autonome di Trento e di Bolzano – la Regione Veneto ha censurato, tra gli altri, il comma 518 dell’art. 1 della legge 27 dicembre 2013, n. 147 recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge di stabilità 2014)».
La norma così dispone: «L’articolo 80 del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670, è sostituito dal seguente: “Art. 80. - 1. Le province hanno competenza legislativa in materia di finanza locale. 2. Nelle materie di competenza, le province possono istituire nuovi tributi locali. La legge provinciale disciplina i predetti tributi e i tributi locali comunali di natura immobiliare istituiti con legge statale, anche in deroga alla medesima legge, definendone le modalità di riscossione e può consentire agli enti locali di modificare le aliquote e di introdurre esenzioni, detrazioni e deduzioni. 3. Le compartecipazioni al gettito e le addizionali a tributi erariali che le leggi dello Stato attribuiscono agli enti locali spettano, con riguardo agli enti locali del rispettivo territorio, alle province. Ove la legge statale disciplini l’istituzione di addizionali tributarie comunque denominate da parte degli enti locali, alle relative finalità provvedono le province individuando criteri, modalità e limiti di applicazione di tale disciplina nel rispettivo territorio. 4. La potestà legislativa nelle materie di cui ai commi 1 e 2 del presente articolo è esercitata nel rispetto dell’articolo 4 e dei vincoli derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea».
Secondo la ricorrente, il comma impugnato – che regola la competenza in materia tributaria delle Province autonome, «di fatto attribuendole una funzione piena nell’ampio numero di materie di sua competenza», attraverso la elisione del riferimento ai limiti stabiliti dall’art. 5 del medesimo statuto, che sottoponeva comunque detta potestà legislativa ai princìpi stabiliti dalle leggi dello Stato – sarebbe lesivo: a) dell’art. 117, primo comma, della Costituzione poiché tale intervento legislativo (in un contesto di «confronto confinario» causato dalla agevolazione di cui godono gli operatori economici delle Province di Trento e di Bolzano, rispetto agli operatori veneti e lombardi limitrofi) si pone in contrasto con il principio di unitarietà ed indivisibilità della Repubblica, di eguaglianza sostanziale nei confronti della legge, e con il diritto comunitario, ed in particolare con l’art. 16 della Carta dei diritti fondamentali della Unione europea, che riconosce il principio della libertà d’impresa, e con l’art. 82 del Trattato istitutivo della Unione europea, che pone il divieto di sfruttamento abusivo da parte di una o più imprese di una posizione dominante sul mercato comune a tutela della concorrenza; b) degli artt. 3, 11, 23, 117, primo comma, e 120 Cost., perché (diversamente da quanto previsto dall’art. 79, comma 1, lettera c, del medesimo d.P.R. n. 670 del 1972, che istituisce un fondo perequativo a favore dei territori confinanti, destinato alle politiche di investimento e di coesione sociale) concorre a realizzare un ulteriore squilibrio strutturale, in contrasto sia con i princìpi di unitarietà ed indivisibilità della Repubblica e di eguaglianza sostanziale nei confronti della legge, sia con i princìpi, di derivazione comunitaria, rilevanti nell’ordinamento interno; così determinando una discriminazione economica, ingiustificata su base territoriale, che incide sulle libertà fondamentali riconosciute dall’Unione europea.
2.– Riservata a separate pronunce la decisione sulle altre questioni proposte dalla Regione Veneto nello stesso ricorso, va preliminarmente ribadita l’inammissibilità dell’intervento della Confcommercio Imprese per l’Italia della Provincia di Belluno, cui aderisce la Federalberghi Belluno Dolomiti, nonché dell’Associazione Albergatori Cortina d’Ampezzo.
In accoglimento delle eccezioni mosse in tal senso dalle due Province autonome e dal Presidente del Consiglio dei ministri, va confermata l’ordinanza, pronunciata in tal senso nel corso dell’udienza pubblica e allegata alla presente sentenza, adottata in conformità della costante giurisprudenza di questa Corte, secondo cui il giudizio di costituzionalità delle leggi, promosso in via d’azione, si svolge esclusivamente tra soggetti titolari di potestà legislativa e non ammette l’intervento di soggetti che ne siano privi, fermi restando per costoro, ove ne ricorrano i presupposti, gli altri mezzi di tutela giurisdizionale eventualmente esperibili (ex plurimis, sentenze n. 118 e n. 31 del 2015, n. 210 del 2014, n. 285, n. 220 e n. 118 del 2013, n. 245, n. 114 e n. 105 del 2012, n. 69 e n. 33 del 2011, n. 278 del 2010). Né, d’altronde, risultano pertinenti i precedenti citati dalla difesa delle associazioni (sentenze n. 386 del 2005 e n. 154 del 2004), i quali riguardano interventi spiegati nei diversi giudizi per conflitto di attribuzioni.
3.– Ancora in via preliminare, vanno esaminate le ulteriori eccezioni di inammissibilità del ricorso per genericità delle censure sollevate, sempre, dalle Province autonome e dal Presidente del Consiglio dei ministri.
3.1.– Le eccezioni sono fondate.
3.2.– Questa Corte è costante nel ritenere necessario che il ricorso in via principale contenga una seppur sintetica argomentazione di merito a sostegno della richiesta declaratoria di illegittimità costituzionale della legge. In particolare, l’atto introduttivo al giudizio non può limitarsi a indicare le norme costituzionali e ordinarie, la definizione del cui rapporto di compatibilità o incompatibilità costituisce l’oggetto della questione di costituzionalità, ma deve contenere (per superare uno scrutinio di ammissibilità, che deve essere svolto in termini perfino più pregnanti nei giudizi diretti che non in quelli incidentali) anche una argomentazione di merito, sia pure sintetica, a sostegno della richiesta declaratoria di incostituzionalità, posto che l’impugnativa deve fondarsi su una motivazione adeguata e non meramente assertiva (ex plurimis, e da ultimo, sentenze n. 153, n. 142, n. 82 e n. 13 del 2015; n. 259, n. 88, n. 39, n. 36 e n. 11 del 2014).
3.3.– Ciò premesso, va rilevato, in primo luogo, come nell’atto introduttivo vengano evocate in modo cumulativo, generico e indistinto una pluralità di norme costituzionali (in particolare, la Regione prospetta, tra l’altro, la violazione degli artt. 3, 11, 23 e 120 Cost.), senza alcuna specifica motivazione in ordine all’asserito contrasto delle diverse parti dispositive del comma impugnato con ciascuno di tali parametri; così disattendendo la sopra richiamata regola della necessaria adeguata (e non meramente assertiva) motivazione (seppur sintetica) a sostegno della specifica richiesta di declaratoria di incostituzionalità.
3.4.– Peraltro, gli stessi vizi derivanti dalla carenza di motivazione connotano anche le rimanenti censure, riferite alla asserita violazione degli artt. 117, primo comma, e 3, secondo comma, Cost.
Con riguardo alla prima di esse, la Regione ricorrente – sottolineato, in termini meramente fattuali il “disagio” degli operatori alberghieri veneti dei territori limitrofi alle Province autonome, a cagione del regime di agevolazioni fiscali di cui godono quelli di Trento e di Bolzano – lamenta il fatto che «le diverse opportunità finanziarie e fiscali incidono profondamente sui fondamentali delle imprese [venete] che operano nello stesso settore turistico e in un territorio omogeneo, sovvertendo ogni canone di sana ed effettiva concorrenza». Ed evoca, quali parametri interposti, le norme comunitarie a tutela della libertà di impresa (sancita dall’art. 16 della Carta dei diritti fondamentali della Unione europea) e della libertà di concorrenza (ex art. 82 del Trattato istitutivo dell’Unione europea, oggi art. 102 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea), delle quali si limita a trascrivere stralci del rispettivo contenuto dispositivo. Ma ciò, senza minimamente indicare (ed argomentare quanto alla configurabilità del rapporto di incompatibilità della norma impugnata con il parametro costituzionale, integrato dalle specifiche norme comunitarie interposte) quali sarebbero in concreto le proprie competenze legislative (concorrenti e/o residuali) asseritamente lese.
Ne consegue che l’assoluta genericità ed indeterminatezza delle censure proposte, con riguardo alla pretesa violazione di princìpi comunitari, anch’essi genericamente invocati, non consente di individuare in modo corretto i termini della questione di costituzionalità (sentenze n. 199 del 2012 e n. 119 del 2010).
Peraltro, poi, riguardo allo stesso parametro, al vizio di genericità della censura (per carenza di motivazione), si accompagna un ulteriore profilo di inammissibilità, derivante dalla mancata considerazione da parte della ricorrente della previsione (esplicitamente contenuta nello stesso comma 4 del censurato art. 80 dello statuto di autonomia, come modificato dalla norma impugnata), secondo cui espressamente «La potestà legislativa nelle materie di cui ai commi 1 e 2 del presente articolo è esercitata nel rispetto dell’articolo 4 e dei vincoli derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea».
3.5.– Ugualmente priva di idonea motivazione risulta anche la censura riferita all’art. 3, secondo comma, Cost., che la Regione ricorrente basa esclusivamente sulla mera affermazione di una «discriminazione a rovescio» che sarebbe operata dalla norma impugnata, in ragione della quale la possibilità di conseguire un beneficio fiscale si innesterebbe in una situazione di ampio vantaggio economico comunque garantito dallo statuto di autonomia e dai relativi trasferimenti finanziari.
Siffatta argomentazione prescinde del tutto dalla individuazione delle competenze regionali che (in tesi) sarebbero compromesse o sviate dalla norma impugnata; nonché dalla indicazione di alcun dato quantitativo concreto, dal quale poter desumere l’effettiva incidenza negativa, nell’àmbito territoriale veneto, della normativa impugnata rispetto allo svolgimento delle funzioni costituzionali della ricorrente, quale ente dotato di autonomia ordinaria (sentenze n. n. 97 del 2013, n. 241 del 2012, n. 298 del 2009 e n. 256 del 2007).
4.– Infine, sotto differente (ma connesso) profilo, si ravvisa un ulteriore vizio di carenza di motivazione derivante dal fatto che la ricorrente – pur muovendo censure riferite a parametri costituzionali estranei rispetto a quelli che regolano il riparto interno di competenze tra Stato e Regioni (dovendosi rilevare che, nei termini in cui è stata prospettata, la violazione del primo comma dell’art. 117 Cost. riguarda non già propriamente l’assetto delle competenze tra Stato e Regioni, bensì la conformità delle leggi dello Stato e delle Regioni ai vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario) – tuttavia, non fornisce alcuna motivazione in ordine alla ridondanza delle denunciate lesioni di siffatti parametri sul medesimo assetto competenziale.
In tal modo, la Regione Veneto contravviene alla altrettanto consolidata affermazione di questa Corte, secondo cui le questioni di legittimità costituzionale prospettate da una Regione, nell’àmbito di un giudizio in via principale, in ordine a parametri diversi da quelli riguardanti il riparto delle competenze legislative tra lo Stato e le Regioni, sono ammissibili soltanto se vi sia ridondanza delle asserite violazioni su tale riparto e il soggetto ricorrente abbia indicato le specifiche competenze ritenute lese e le ragioni della lamentata lesione (ex plurimis, da ultimo, sentenze n. 153, n. 89 e n. 13 del 2015, n. 79 e n. 44 del 2014). Al contrario, la Regione non individua affatto alcuna specifica attribuzione legislativa (o anche meramente amministrativa) in una materia di propria competenza che sia violata dalla norma impugnata, né argomenta in ordine ai motivi di siffatto vulnus.
4.1.– Tale insanabile carenza di motivazione si ripercuote anche sul versante della configurabilità dell’interesse alla impugnazione, «ancorché [come rilevato dalla stessa ricorrente] la disposizione sia operante al di fuori dei propri confini territoriali», che viene da questa dedotto in maniera altrettanto generica ed apodittica, sul mero assunto che «la norma condiziona ed altera le proprie politiche per il turismo e la montagna, che sono state già ampiamente condizionate dalle situazioni storiche di vantaggio economico riconosciuto dallo statuto trentino al turismo locale».
Si rivela così una utilizzazione impropria del giudizio in via principale, diretto non già alla definizione degli assetti e dei rapporti competenziali degli enti territoriali coinvolti, bensì alla manifestazione, squisitamente politica, di una generale insoddisfazione della ricorrente per la differenza tra la condizione di essa Regione a statuto ordinario (fiscalmente soggetta alle regole di cui all’art. 119 Cost.) e quella delle Provincie autonome a statuto speciale, con autonomia fortemente differenziata. Ciò, tuttavia, senza considerare (né argomentare) in ordine al fatto che tale differente situazione (lungi dal contrastarvi) è frutto di una specifica scelta costituzionale, dettata dal primo comma dell’art. 116 Cost., per la quale, in ultima analisi, la potestà primaria delle Regioni a statuto speciale ne costituisce elemento caratterizzante, che non si trasforma, per ciò solo, in elemento di rottura del sistema nazionale unitario.
5.– Di conseguenza, la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 518, della legge n. 147 del 2013, proposta (tra le altre) dalla Regione Veneto, con il ricorso indicato in epigrafe, va dichiarata inammissibile.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riservata a separate pronunce la decisione delle ulteriori questioni di legittimità costituzionale promosse dalla Regione Veneto con il ricorso indicato in epigrafe;
dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 518, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge di stabilità 2014)», promossa – in riferimento agli artt. 3, 11, 23, 117, primo comma, e 120 della Costituzione – dalla Regione Veneto, con il medesimo ricorso.