Corte costituzionale - Sentenza N. 213 del 08.07.2009
Disposizioni provinciali in materia degli esami di Stato e del passaggio dalla formazione professionale all'istruzione secondaria superiore - illegittimità - materia del'istruzione e non della formazione professionale

Sentenza (8 luglio) 14 luglio 2009, n. 213; Pres. Amirante, Red. Cassese

Ritenuto in fatto 1. – Con ricorso ritualmente notificato e depositato, il Presidente del Consiglio dei ministri ha proposto in via principale la questione di legittimità costituzionale degli articoli 8 e 12 della legge della Provincia di Bolzano 14 marzo 2008, n. 2 (Disposizioni in materia di istruzione e formazione), e dell'articolo 12-bis della legge della Provincia di Bolzano 12 novembre 1992, n. 40 (Ordinamento della formazione professionale), come sostituito dall'art. 14, comma 8, della citata legge provinciale n. 2 del 2008, per contrasto con gli artt. 8, n. 29, 9, nn. 2 e 4, e 19, ottavo comma, del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), nonché con l'art. 117, secondo comma, lettera n), della Costituzione.
In particolare, il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato due questioni di legittimità costituzionale. La prima riguarda gli artt. 8, comma 1, e 12 della legge Prov. Bolzano n. 2 del 2008. La seconda concerne l'art. 12-bis della legge Prov. Bolzano n. 40 del 1992, come sostituito dall'art. 14, comma 8, della citata legge provinciale n. 2 del 2008.
1.1. – Con riguardo alla prima questione, l'art. 8, comma 1, della legge Prov. Bolzano n. 2 del 2008 prevede che la Provincia autonoma organizzi, d'intesa con università italiane o straniere, «corsi annuali a favore di persone in possesso di un diploma professionale conseguito nell'ambito dei percorsi della formazione professionale», allo scopo, fra l'altro, «di creare i presupposti» per poter sostenere un «esame di Stato», «utile anche ai fini dell'accesso all'università e all'alta formazione artistica, musicale e coreutica», di cui il successivo art. 12 disciplina le prove di esame, nonché le modalità di nomina della relativa commissione.
Tali disposizioni, ad avviso del ricorrente, disciplinerebbero una nuova fattispecie, «a valenza provinciale», di esame di Stato, avente ad oggetto materie diverse da quelle previste per lo svolgimento dell'esame di Stato disciplinato a livello nazionale. In tal modo, esse si porrebbero in contrasto con le norme costituzionali sul riparto di competenze legislative fra lo Stato e la Provincia autonoma, in base alle quali la disciplina dei titoli idonei a determinare l'accesso agli studi superiori spetta soltanto allo Stato. Da un lato, tale disciplina dovrebbe infatti ritenersi estranea tanto alla potestà esclusiva in materia di formazione professionale, quanto alla potestà concorrente in materia di istruzione, attribuite alle Province autonome, rispettivamente, dagli artt. 8, n. 29, e 9, nn. 2 e 4, del d.P.R. n. 670 del 1972. Dall'altro lato, la disciplina dell'esame di Stato rientrerebbe, ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera n), Cost., tra le norme generali sull'istruzione. La competenza legislativa statale in materia di esami di Stato risulterebbe inoltre confermata, ad avviso del ricorrente, dal contenuto dell'art. 11, commi 1 e 5, del decreto del Presidente della Repubblica 10 febbraio 1983, n. 89 (Approvazione del testo unificato dei decreti del Presidente della Repubblica 20 gennaio 1973, n. 116, e 4 dicembre 1981, n. 761, concernenti norme di attuazione dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in materia di ordinamento scolastico in provincia di Bolzano), che attribuisce alla Provincia una mera potestà legislativa attuativa delle leggi statali sugli esami di Stato, limitatamente alle modalità di svolgimento dell'esame stesso e, in ogni caso, previa consultazione della competente amministrazione centrale.
Secondo il ricorrente, le disposizioni impugnate, anche nel caso in cui non si dovessero accogliere le precedenti censure, si porrebbero comunque in contrasto con l'art. 19, ottavo comma, del d.P.R. n. 670 del 1972 (il quale prevede che «ai fini dell'equipollenza dei diplomi finali deve essere sentito il parere del Consiglio superiore della pubblica istruzione»), non avendo previsto previe consultazioni o sistemi equivalenti di intesa o di raccordo con l'autorità ministeriale, pur in presenza di un titolo di studio che costituisce presupposto per l'iscrizione ai corsi di istruzione superiore.
1.2. – La seconda questione di legittimità costituzionale riguarda l'art. 12-bis della legge Prov. Bolzano n. 40 del 1992, come sostituito dall'art. 14, comma 8, della legge Prov. Bolzano n. 2 del 2008. Tale disposizione stabilisce che «chi ha superato l'esame previsto al termine di un corso di qualifica almeno triennale della formazione provinciale» può proseguire gli studi al quarto anno di istituto professionale statale dello stesso indirizzo o indirizzo affine, «eventualmente previo superamento di esami integrativi previsti limitatamente all'area linguistica e matematica».
Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, la disposizione impugnata, disciplinando il passaggio dalla formazione professionale all'istruzione secondaria superiore, andrebbe oltre l'ambito delle potestà legislative esclusiva e concorrente attribuite alle Province autonome (artt. 8, n. 29, e 9, nn. 2 e 4, del d.P.R. n. 670 del 1972) e si porrebbe in contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera n), Cost., ricadendo la relativa disciplina tra le norme generali sull'istruzione, oggetto di potestà legislativa esclusiva dello Stato.
Ad avviso del ricorrente, infatti, la disposizione impugnata introduce, su base provinciale, un sistema di passaggio tra la formazione professionale provinciale e l'istruzione secondaria superiore statale differente rispetto a quello nazionale, fondato su esami meramente eventuali (peraltro limitati alla sola area linguistica e matematica) e senza alcuna valutazione dei risultati raggiunti o dei crediti acquisiti. Ciò contrariamente a quanto stabilito dalla disciplina statale che si occupa del passaggio dal sistema della formazione professionale a quello dell'istruzione secondaria. In particolare, l'art. 6 (rubricato «Passaggio tra i sistemi») del decreto del Presidente della Repubblica 12 luglio 2000, n. 257 (Regolamento di attuazione dell'articolo 68 della legge 17 maggio 1999, n. 144, concernente l'obbligo di frequenza di attività formative fino al diciottesimo anno di età), prevede un sistema di crediti (determinati dalle conoscenze, competenze ed abilità acquisite) utili ai fini dell'accesso ai diversi anni dei corsi di istruzione secondaria superiore, da valutarsi ad opera di apposite commissioni.
2. – Si è costituita in giudizio la Provincia autonoma di Bolzano, concludendo per la declaratoria di inammissibilità o di infondatezza del ricorso.
2.1 – La Provincia autonoma sostiene, in via generale, che non si possa invocare la violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera n), Cost., dal momento che le disposizioni impugnate rientrano nella specifica competenza attribuita alle Province dagli artt. 8, n. 29, e 9, nn. 2 e 4, del d.P.R. n. 670 del 1972 e che, ai sensi dell'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), «sino all'adeguamento dei rispettivi statuti, le disposizioni della presente legge costituzionale si applicano anche alle Regioni a statuto speciale ed alle province autonome di Trento e di Bolzano per le parti in cui prevedono forme di autonomia più ampie rispetto a quelle già attribuite».
2.2 – In ordine alla prima questione sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri, la difesa della Provincia autonoma ritiene che le disposizioni impugnate non abbiano violato né le norme generali sull'istruzione, né i principi fondamentali in materia, dal momento che la legge 28 marzo 2003, n. 53 (Delega al Governo per la definizione delle norme generali sull'istruzione e dei livelli essenziali delle prestazioni in materia di istruzione e formazione professionale), ha profondamente modificato la disciplina del rapporto tra il sistema dei licei e quello della formazione professionale, considerandoli come parti equivalenti del sistema educativo. In particolare, ai sensi dell'art. 2, comma 1, lettera h), della legge n. 53 del 2003, «i titoli e le qualifiche conseguiti al termine dei percorsi del sistema dell'istruzione e della formazione professionale di durata almeno quadriennale consentono di sostenere l'esame di Stato, utile anche ai fini degli accessi all'università e all'alta formazione artistica, musicale e coreutica, previa frequenza di apposito corso annuale, realizzato d'intesa con le università e con l'alta formazione artistica, musicale e coreutica, e ferma restando la possibilità di sostenere, come privatista, l'esame di Stato anche senza tale frequenza».
La difesa provinciale sostiene, poi, che il meccanismo di esame previsto dall'impugnato art. 12 non viola alcun parametro costituzionale, essendo la Provincia autonoma competente ad emanare le norme di attuazione delle leggi sugli esami di Stato ai sensi dell'art. 11 del d.P.R. n. 89 del 1983. Sotto il profilo procedurale, inoltre, la Provincia autonoma avrebbe adempiuto anche all'obbligo di sentire il Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca, avendo lo stesso Ministro istituito, con decreto ministeriale, una apposita commissione di studio mista Ministero/Provincia autonoma di Bolzano, in cui i progetti della Provincia sono stati discussi ed hanno trovato largo consenso tra i membri statali della commissione stessa.
2.3 – Sulla seconda questione sollevata, la difesa provinciale rileva che la disposizione impugnata è ispirata al medesimo fine perseguito dalla disciplina statale: migliorare la permeabilità tra il sistema dell'istruzione e quello della formazione professionale. Essa, difatti, si rivolge a coloro che, avendo già conseguito il diploma provinciale triennale, che ha la stessa validità degli attestati rilasciati a norma della legislazione statale, abbiano già dato ampia prova delle conoscenze, competenze ed abilità acquisite, potendo accedere al quarto anno di una scuola superiore di secondo grado dello stesso indirizzo o di un indirizzo affine, previo il superamento di eventuali esami integrativi attinenti all'area linguistica e matematica. In particolare, la limitazione a queste due aree dipenderebbe dal fatto che le altre materie insegnate nelle scuole professionali corrispondono, per quantità e qualità, a quelle impartite nelle relative scuole superiori. Ad avviso della Provincia di Bolzano, dunque, la procedura prevista si atterrebbe pienamente alle norme statali in materia di passaggio tra i sistemi di formazione e istruzione, prevedendo anche essa la valutazione ed il riconoscimento delle conoscenze conseguite dal singolo allievo da apposite commissioni, al momento del passaggio all'altro sistema.
3. – Nell'imminenza dell'udienza pubblica, l'Avvocatura generale dello Stato e la difesa della Provincia autonoma di Bolzano hanno depositato memorie, ribadendo ed ulteriormente illustrando quanto già sostenuto, rispettivamente, nel ricorso e nell'atto di costituzione.
Considerato in diritto 1. – Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso questione di legittimità costituzionale degli artt. 8 e 12 della legge della Provincia di Bolzano 14 marzo 2008, n. 2 (Disposizioni in materia di istruzione e formazione), e dell'articolo 12-bis della legge della Provincia di Bolzano 12 novembre 1992, n. 40 (Ordinamento della formazione professionale), come sostituito dall'art. 14, comma 8, della citata legge provinciale n. 2 del 2008, per contrasto con gli artt. 8, n. 29, 9, nn. 2 e 4, e 19, ottavo comma, del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), nonché con l'art. 117, secondo comma, lettera n), della Costituzione.
Ad avviso del ricorrente, sia la disciplina dell'esame di Stato, utile anche ai fini dell'accesso all'università e all'alta formazione artistica, musicale e coreutica (contenuta negli artt. 8, comma 1, e 12 della legge Prov. Bolzano n. 2 del 2008), sia la disciplina del passaggio dalla formazione professionale all'istruzione secondaria superiore (dettata dall'art. 12-bis della legge Prov. Bolzano n. 40 del 1992) spettano al legislatore statale, in quanto esulano dall'ambito della potestà legislativa esclusiva e concorrente riconosciuta alla Provincia di Bolzano dagli artt. 8, n. 29, e 9, nn. 2 e 4, del d.P.R. n. 670 del 1972 e rientrano, invece, fra le norme generali sull'istruzione ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera n), Cost.
Inoltre, ad avviso del ricorrente gli artt. 8 e 12 della legge Prov. Bolzano n. 2 del 2008 violano anche l'art. 19, ottavo comma, del d.P.R. n. 670 del 1972, non essendo state previste idonee modalità di intesa o di raccordo con l'autorità ministeriale.
2. – Le questioni sono fondate.
Considerata la varietà di parametri costituzionali indicati dalle parti, occorre chiarire, in via preliminare, quale sia il parametro rispetto al quale valutare la legittimità delle norme impugnate. Infatti, secondo l'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), «sino all'adeguamento dei rispettivi statuti, le disposizioni della presente legge costituzionale si applicano anche alle Regioni a statuto speciale ed alle province autonome di Trento e di Bolzano per le parti in cui prevedono forme di autonomia più ampie rispetto a quelle già attribuite».
In materia di istruzione e formazione professionale, la Costituzione (art. 117) ripartisce nel seguente modo la potestà legislativa tra lo Stato e le Regioni: spetta allo Stato, in via esclusiva, la potestà legislativa relativa alle norme generali sull'istruzione; spetta a Stato e Regioni, in via concorrente, la potestà legislativa sull'istruzione, fatta salva l'autonomia delle istituzioni scolastiche; spetta alle Regioni, in via residuale, la potestà legislativa concernente la formazione professionale.
Lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige attribuisce alle Province autonome la potestà legislativa primaria in materia di «addestramento e formazione professionale» (d.P.R. n. 670 del 1972, art. 8, n. 29) e quella concorrente in materia di «istruzione elementare e secondaria (media, classica, scientifica, magistrale, tecnica, professionale e artistica)» e di «apprendistato» (d.P.R. n. 670 del 1972, art. 9, nn. 2 e 4). Inoltre, l'art. 11 del decreto del Presidente della Repubblica 10 febbraio 1983, n. 89 (Approvazione del testo unificato dei decreti del Presidente della Repubblica 20 gennaio 1973, n. 116 e 4 dicembre 1981, n. 761, concernenti norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in materia di ordinamento scolastico in provincia di Bolzano), stabilisce che la Provincia può emanare norme per l'attuazione delle leggi sugli esami di Stato, sentito il Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca.
L'art. 117 Cost. non prevede una forma di autonomia più ampia di quella configurata dagli artt. 8 e 9 dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige. Non ricorrono, quindi, le condizioni per l'applicazione dell'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001. Di conseguenza, la legittimità costituzionale delle disposizioni impugnate deve essere valutata alla luce delle norme dello statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige. Occorre accertare, pertanto, se le disposizioni impugnate rientrino nella materia dell'istruzione, di potestà legislativa concorrente, o in quella della formazione professionale, rimessa alla potestà legislativa primaria della Provincia. Nella prima ipotesi, occorre anche stabilire quali siano i principi della legislazione statale e se le disposizioni impugnate rispettino tali principi.
3. – La prima questione sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri riguarda gli artt. 8 e 12 della legge Prov. Bolzano n. 2 del 2008.
Tali disposizioni prevedono l'organizzazione di un corso annuale (corrispondente al quinto anno integrativo degli studi di formazione professionale) volto a «creare i presupposti» per poter sostenere un «esame di Stato» diverso da quello disciplinato dalle norme nazionali, suscettibile di consentire l'accesso agli studi universitari ed all'alta formazione artistica, musicale e coreutica direttamente dal sistema della formazione professionale.
La disciplina degli esami di Stato per l'accesso agli studi universitari ed all'alta formazione ricade nella materia dell'istruzione, in quanto conclude il percorso di istruzione secondaria superiore ed avvia gli studi di istruzione superiore. Inoltre, essa fa parte dei principi della materia dell'istruzione perché è un elemento di quella struttura essenziale del relativo sistema nazionale che non può essere oggetto di normazione differenziata su base territoriale e deve essere regolata in modo unitario sull'intero territorio della Repubblica. Basti ricordare che, secondo l'art. 33, quinto comma, Cost., il superamento dell'esame di Stato consente di conseguire un titolo di studio che abilita al passaggio da un ciclo di istruzione al successivo ed all'accesso agli studi universitari ed alle professioni.
Occorre, dunque, valutare la conformità delle disposizioni impugnate ai principi della legislazione dello Stato, così individuati.
Che l'esame previsto da queste disposizioni sia diverso da quello regolato dalla legislazione statale può ricavarsi agevolmente dalla comparazione tra le due normative. L'esame di Stato che conclude gli studi di istruzione secondaria superiore, disciplinato a livello nazionale dall'art. 3 della legge 10 dicembre 1997, n. 425 (Disposizioni per la riforma degli esami di Stato conclusivi dei corsi di studio di istruzione secondaria superiore), prevede lo svolgimento di tre prove scritte e di un colloquio orale su tutte le materie del programma scolastico. L'art. 12 della legge Prov. Bolzano n. 2 del 2008 stabilisce, invece, che «le prove di esame vertono sulla valutazione delle competenze acquisite in cinque delle materie fondamentali», «nonché in almeno una delle materie caratterizzanti l'indirizzo».
La Provincia autonoma di Bolzano ha, quindi, istituito, con la legge n. 2 del 2008, un «esame di Stato», diverso da quello nazionale. Così facendo, essa non ha operato nell'ambito dei limiti indicati dagli artt. 8 e 9 dello statuto di autonomia, invadendo la sfera di competenze riservata allo Stato.
Né le disposizioni impugnate possono essere ricondotte alla potestà legislativa di attuazione, conferita alla Provincia autonoma dall'art. 11 del d.P.R. n. 89 del 1983. Infatti, se si esamina questa previsione alla luce delle altre disposizioni contenute nel decreto e, in particolare, degli artt. 6-9, si nota che tale potestà è conferita alla Provincia per le esigenze del bilinguismo e dell'insegnamento di particolari materie (ad esempio, quello della lingua ladina). Ad essa è consentito soltanto di adattare al diverso contesto le modalità di esperimento degli esami fissate dallo Stato.
Va dichiarata, quindi, l'illegittimità costituzionale dell'art. 8, comma 1, della legge Prov. Bolzano n. 2 del 2008, limitatamente alle parole «ai sensi dell'articolo 12», e dell'intero art. 12 della stessa legge.
Resta assorbita la censura relativa alla dedotta violazione dell'art. 19, ottavo comma, del d.P.R. n. 670 del 1972.
4. – La seconda questione di legittimità costituzionale sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri riguarda l'art. 12-bis della legge Prov. Bolzano n. 40 del 1992, come sostituito dall'art. 14, comma 8, della suddetta legge provinciale n. 2 del 2008, regolante il passaggio dal terzo anno della formazione professionale al quarto anno di un istituto professionale statale.
Tale disposizione regola un passaggio tra sistemi e, precisamente, dal sistema della formazione professionale a quello dell'istruzione secondaria superiore, nel quale la legge statale inquadra gli istituti professionali statali (art. 13 del decreto- legge 31 gennaio 2007, n. 7, recante «Misure urgenti per la tutela dei consumatori, la promozione della concorrenza, lo sviluppo di attività economiche e la nascita di nuove imprese», convertito, con modificazioni, dalla legge 2 aprile 2007, n. 40). Poiché tale passaggio disciplina l'accesso all'istruzione secondaria superiore, lo stesso ricade evidentemente nella materia dell'istruzione, di potestà legislativa concorrente.
La disposizione impugnata stabilisce che chi possegga la qualifica triennale di formazione professionale o abbia una formazione triennale da apprendista possa iscriversi «al quarto anno di istituto professionale statale dello stesso indirizzo o di indirizzo affine, eventualmente previo superamento di esami integrativi previsti limitatamente all'area linguistica e matematica». Si prevede, dunque, il passaggio dal terzo anno della formazione professionale al quarto anno di un istituto secondario superiore, subordinandolo ad esami eventuali e limitati alle aree della linguistica e della matematica.
Si tratta di un passaggio diverso rispetto a quello regolato a livello nazionale. La legge 28 marzo 2003, n. 53 (Delega al Governo per la definizione delle norme generali sull'istruzione e dei livelli essenziali delle prestazioni in materia di istruzione e formazione professionale), ripartendo il secondo ciclo di istruzione tra il sistema dell'istruzione secondaria superiore e quello della formazione professionale, non ha escluso il passaggio dall'uno all'altro, anzi ha favorito tale possibilità (art. 2, comma 1, lett. i). La legge statale, tuttavia, fa riferimento all'acquisizione di crediti certificati. L'art. 6 (rubricato «Passaggio tra i sistemi») del decreto del Presidente della Repubblica 12 luglio 2000, n. 257 (Regolamento di attuazione dell'articolo 68 della legge 17 maggio 1999, n. 144, concernente l'obbligo di frequenza di attività formative fino al diciottesimo anno di età), che ha dato ad essa attuazione, stabilisce che «le conoscenze, competenze e abilità acquisite nel sistema della formazione professionale, nell'esercizio dell'apprendistato, per effetto dell'attività lavorativa o per autoformazione costituiscono crediti per l'accesso ai diversi anni dei corsi di istruzione secondaria superiore. Esse sono valutate da apposite commissioni costituite, all'inizio di ciascun anno scolastico (…) presso le singole istituzioni scolastiche interessate o reti delle medesime istituzioni».
La disciplina del passaggio tra sistemi rientra tra i principi fondamentali della materia dell'istruzione. Infatti, il sistema della formazione professionale e quello dell'istruzione costituiscono parti distinte del sistema nazionale di istruzione. Per connetterle, vanno adottate norme di raccordo necessariamente poste dallo Stato, dal momento che non possono variare a seconda dell'area territoriale di riferimento. Deve ritenersi, quindi, che anche questa disposizione esuli dalla potestà legislativa conferita alla Provincia autonoma dagli artt. 8 e 9 dello statuto di autonomia.
Deve dichiararsene, pertanto, la illegittimità costituzionale.

Per questi motivi

La CORTE COSTITUZIONALE

dichiara la illegittimità costituzionale dell'art. 8, comma 1, della legge della Provincia di Bolzano 14 marzo 2008, n. 2 (Disposizioni in materia di istruzione e formazione), limitatamente alle parole «ai sensi dell'articolo 12»;
dichiara la illegittimità costituzionale dell'art. 12 della legge Prov. Bolzano n. 2 del 2008;
dichiara la illegittimità costituzionale dell'articolo 12-bis della legge della Provincia di Bolzano 12 novembre 1992, n. 40 (Ordinamento della formazione professionale), come sostituito dall'art. 14, comma 8, della legge Prov. Bolzano n. 2 del 2008.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, l'8 luglio 2009.

In vigore al

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