Corte costituzionale - Sentenza N. 315 del 27.07.2001
Pretesa partecipazione al finanziamento dell´ARAN per la contrattazione collettiva per il comparto sanità

Sentenza (12 luglio) 27 luglio 2001, n. 315; Pres. Ruperto – Red. Mezzanotte

Ritenuto in fatto: 1. Con ricorso ritualmente notificato e depositato, la Provincia autonomadi Trento solleva conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato inrelazione al decreto del Ministro della funzione pubblica 18 ottobre 1999,concernente "Modalità di trasferimento dei contributi a favore dell'ARAN peril comparto sanità, ai sensi dell'art. 50, comma 8, del decreto legislativo3 febbraio 1993, n. 29".
Il decreto ministeriale stabilisce che, a decorrere dal 1° gennaio 1999,tutte le amministrazioni del comparto "Personale del Servizio sanitarionazionale" devono contribuire al finanziamento dell'Agenzia per larappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN), includendoanche le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano tra isoggetti obbligati al finanziamento (art. 2, comma 1) e autorizzando ilMinistero del tesoro, in caso di inadempienza, a trattenere gli importirelativi sulle erogazioni ad esse spettanti a carico del Fondo sanitarionazionale, ovvero per le Regioni e le Province autonome, che non accedono alFondo sanitario, sulle somme ad esse spettanti a qualsiasi titolo (art. 2,comma 2).
Ad avviso della ricorrente, tale decreto sarebbe lesivo della autonomiafinanziaria, garantita alle Province autonome dal Titolo VI del d.P.R. 31agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionaliconcernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), delleattribuzioni ad esse spettanti in materia di ordinamento degli ufficiprovinciali e del personale e in materia di sanità, ai sensi dell'art. 8,numero 1, dell'art. 9, numero 10, e dell'art. 16 dello stesso d.P.R., nonchédelle relative norme di attuazione, e dell'art. 50, comma 16, del d.lgs. 3febbraio 1993, n. 29 (Razionalizzazione dell'organizzazione delleamministrazioni pubbliche e revisione della disciplina in materia dipubblico impiego a norma dell'articolo 2 della legge 23 ottobre 1992, n.421), che riconosce la specifica autonomia delle Province autonome inmateria di contrattazione collettiva.
La ricorrente rileva che la previsione dell'art. 50, comma 8, del d.lgs. n.29 del 1993, secondo il quale le risorse dell'ARAN derivano da contributiposti a carico delle singole amministrazioni dei vari comparti, corrispostiin misura fissa per dipendente in servizio, va coordinata con quella delcomma 16 dello stesso art. 50, il quale consente alle Regioni e alleProvince autonome di avvalersi, per la contrattazione collettiva di lorocompetenza, di agenzie tecniche istituite con legge regionale o provincialeovvero dell'assistenza dell'ARAN. La ricorrente precisa, a questo proposito,che, avvalendosi di tale facoltà, con legge provinciale 3 aprile 1997, n. 7(Revisione dell'ordinamento del personale della Provincia autonoma diTrento) ha disciplinato, tra l'altro, la contrattazione collettivaprovinciale, ivi compresa quella relativa al personale del serviziosanitario, affidando il compito di rappresentare l'amministrazioneprovinciale all'agenzia provinciale per la rappresentanza negoziale,istituita con legge provinciale 3 settembre 1993, n. 23. In tale quadro, lapretesa statale si risolverebbe nell'affermazione di un presunto onere dipartecipazione della Provincia alla gestione di una struttura statale e diun misconoscimento delle diverse autonomie che lo statuto assicura alleProvince autonome.
Autonomamente lesivo delle attribuzioni provinciali sarebbe poi, ad avvisodella ricorrente, l'art. 2, comma 2, del decreto del Ministro della funzionepubblica, il quale, in caso di inadempienza, autorizza il Ministero deltesoro a trattenere l'importo dovuto, precisando che, per le Regioni astatuto speciale e le Province autonome che non accedono al Fondo sanitarionazionale, il Ministero del tesoro è autorizzato a trattenere quanto dovutoa valere sulle somme alle stesse spettanti a qualsiasi titolo e a versarlodirettamente all'ARAN. La ricorrente rileva che la infondatezza dellapretesa statale di partecipazione delle Province autonome agli oneri digestione dell'ARAN dovrebbe comportare anche la inapplicabilità delmeccanismo di determinazione e di erogazione di tale partecipazione. In ognicaso, la Provincia ritiene che la disposizione in questione sia invasivadelle proprie attribuzioni, in quanto introduce un unilaterale potereministeriale di riduzione dei trasferimenti ad essa dovuti in spregioall'autonomia finanziaria provinciale.
2. Anche la Provincia autonoma di Bolzano solleva conflitto diattribuzione nei confronti dello Stato in relazione al citato decreto delMinistro della funzione pubblica 18 ottobre 1999.
La ricorrente ricorda che, nell'esercizio delle competenze ad essacostituzionalmente attribuite e fatte salve dall'art. 50, comma 16, edall'art. 73, comma 1, del d.lgs. n. 29 del 1993, è stata approvata la leggeprovinciale 10 agosto 1995, n. 16 (Riforma dell'ordinamento del personaledella Provincia), la quale prevede che la contrattazione collettivariguardante il personale provinciale si svolge in modo del tutto autonomo inambito provinciale e che la parte negoziale pubblica viene nominata dallaGiunta provinciale e deve attenersi alle direttive impartite dalla medesima.
Ciò premesso, la Provincia autonoma di Bolzano, affermando di non essersimai avvalsa dell'ARAN per la contrattazione collettiva in ambitoprovinciale, sostiene che la pretesa dello Stato di una contribuzione alfinanziamento dell'ARAN, sarebbe lesiva delle attribuzioni e dell'autonomiafinanziaria garantita dai già indicati parametri statutari.
La Provincia di Bolzano censura, in particolare, la previsione contenutanell'art. 2, comma 2, del decreto impugnato, essendo infatti evidente sia lamancanza di qualsiasi fondamento legislativo del potere di trattenere gliimporti ritenuti dovuti, sia la violazione dei principî che regolanol'esercizio dei poteri sostitutivi.
3. Si è costituito in entrambi i giudizi il Presidente del Consiglio deiministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,chiedendo la reiezione dei ricorsi.
L'Avvocatura rileva in primo luogo che il decreto impugnato è stato adottatonel rispetto delle garanzie autonomistiche riconosciute dall'art. 50, comma8, lettera b), del d.lgs. n. 29 del 1993, successivamente all'acquisizionedell'intesa da parte della Conferenza unificata Stato-Regioni e Stato-Città.
Nel merito, la difesa erariale riconosce che l'art. 50, comma 16, del citatod.lgs. n. 29, introduce un meccanismo di contrattazione per l'assistenzadell'ARAN che presuppone una adesione da parte delle Province autonome,senza che ad esse venga comunque imposto un obbligo di corresponsionecoattiva dei relativi contributi. Il decreto impugnato, pertanto, dovrebbeessere interpretato nel senso che esso si limita a prevedere in generale lemodalità di corresponsione del contributo per il finanziamento dell'ARAN,nei limiti, come è ovvio, in cui esso è dovuto in base all'art. 50, comma16, del d.lgs. n. 29 del 1993. E che questa sia l'interpretazione deldecreto dovrebbe desumersi, ad avviso dell'Avvocatura, dal fatto che ilMinistero del tesoro non avrebbe attivato il meccanismo impositivo neiconfronti delle Province stesse.
L'Avvocatura conclude precisando che sono già state attivate le procedurenecessarie per introdurre modifiche nell'impugnato decreto che megliochiariscano la subordinazione dell'operatività dello stesso nei confrontidelle Province autonome alla concreta utilizzazione, da parte di queste,delle prestazioni dell'ARAN.
4. In prossimità dell'udienza tutte le parti hanno depositato memorie.
4.1. La Provincia autonoma di Trento rileva che l'Avvocatura dello Stato,nell'atto di costituzione, ha sostanzialmente condiviso la ricostruzione delsistema operata nel ricorso, spingendosi a prospettare la possibilità di unainterpretazione adeguatrice in forza della quale il decreto impugnatoimporrebbe alle Province autonome l'onere contributivo ivi previsto solo nelcaso in cui queste si avvalgano concretamente dell'ARAN. Tuttavia, sostienela Provincia di Trento, tale interpretazione sembrerebbe non tener contodella lettera delle disposizioni censurate, dal momento che questeindividuano espressamente le Province autonome come destinatarie delladisciplina in esse contenuta, senza fare eccezione per il caso in cui questeultime non si avvalgano dell'ARAN. Il fatto poi che il Ministero del tesoro,come afferma l'Avvocatura, non avrebbe ancora fatto valere nei confrontidelle Province autonome il meccanismo impositivo previsto dal decretoimpugnato, non farebbe in alcun modo venire meno l'oggetto e le ragioni delgiudizio. Non a caso, del resto, conclude la Provincia, i Ministricompetenti avrebbero già acquisito l'intesa della Conferenza unificata su undecreto volto a modificare quello impugnato per rendere esplicito che le Regioni a statuto speciale e le Province autonome sono tenute a versare icontributi all'ARAN solo nel caso in cui si avvalgano dell'assistenza diquest'ultima.
4.2. Anche la difesa della Provincia autonoma di Bolzano prende attodella interpretazione in bonam partem prospettata dall'Avvocatura, purrilevando che, a suo giudizio, il tenore letterale del decreto sembrerebbedifficilmente conciliabile con tale interpretazione. Del resto, prosegue laricorrente, la stessa modifica del decreto impugnato proposta dai Ministricompetenti renderebbe evidente come non vi sia spazio per l'interpretazioneofferta dall'Avvocatura, sicché sarebbe del tutto irrilevante il fatto cheil Ministero del tesoro non abbia ancora attivato nei confronti delleProvince autonome il meccanismo per il trattenimento degli importi per lecontribuzioni non versate.
4.3. L'Avvocatura dello Stato, con due memorie di identico contenuto,rappresenta in entrambi i giudizi che, come preannunciato nell'atto dicostituzione, è ormai in via di perfezionamento la procedura di modifica deldecreto impugnato per meglio chiarire la subordinazione della suaoperatività nei confronti delle Province autonome al concreto avvalimento,da parte delle medesime, dell'assistenza tecnica dell'ARAN. L'Avvocaturaprecisa che sullo schema del decreto modificativo è già intervenuta l'intesain sede di Conferenza unificata.
Considerato in diritto 1. Le Province autonome di Trento e di Bolzano, con due distinti ricorsi,sollevano conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato in relazioneal decreto del Ministro della funzione pubblica 18 ottobre 1999, concernente"Modalità di trasferimento dei contributi a favore dell'ARAN per il compartoSanità, ai sensi dell'art. 50, comma 8, del decreto legislativo 3 febbraio1993, n. 29".
Il decreto ministeriale stabilisce che, a decorrere dal 1° gennaio 1999,tutte le amministrazioni del comparto "Personale del Servizio sanitarionazionale" devono contribuire al finanziamento dell'Agenzia per larappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN), includendoanche le Regioni a statuto speciale e le Province autonome di Trento e diBolzano tra i soggetti obbligati al finanziamento (art. 2, comma 1) eautorizzando il Ministero del tesoro, in caso di inadempienza di queste, atrattenere gli importi relativi sulle somme ad esse spettanti a qualsiasititolo (art. 2, comma 2).
In relazione a tale disciplina, entrambe le ricorrenti deducono laviolazione della propria autonomia finanziaria, garantita dal Titolo VIdello statuto di autonomia, approvato con d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670(Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lostatuto speciale per il Trentino-Alto Adige), e delle rispettive competenzelegislative e amministrative in materia di ordinamento degli ufficiprovinciali e del personale, in materia di sanità e di stato giuridico edeconomico del personale addetto alle istituzioni e enti sanitari, garantitedagli articoli 8, numero 1, 9, numero 10, e 16 dello statuto e dallerelative norme di attuazione, approvate con d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474(Norme di attuazione dello statuto per la Regione Trentino-Alto Adige inmateria di igiene e sanità), come modificato dall'art. 1 del d.lgs. 16 marzo1992, n. 267 (Norme di attuazione dello statuto speciale per ilTrentino-Alto Adige concernenti modifiche a norme di attuazione giàemanate).
Poiché i ricorsi hanno ad oggetto il medesimo atto, i relativi giudizidevono essere riuniti per essere decisi congiuntamente.
2. I ricorsi sono fondati.
Giova premettere che il decreto ministeriale impugnato, come si rileva anchedal suo preambolo, è stato adottato ai sensi dell'art. 50, commi 8 e 9, del d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29 (Razionalizzazione dell'organizzazione delleamministrazioni pubbliche e revisione della disciplina in materia dipubblico impiego, a norma dell'art. 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421).La prima di tali disposizioni stabilisce che, per la sua attività, l'ARAN siavvale delle risorse derivanti dai contributi posti a carico delle singoleamministrazioni dei vari comparti, da corrispondersi in misura fissa perdipendente in servizio (lettera a), nonché di quote, a carico dei soggettiche se ne avvalgono, per l'assistenza alla contrattazione integrativa e perle altre prestazioni eventualmente richieste (lettera b). Il comma 9, a suavolta, dispone che la riscossione dei contributi di cui al comma precedenteè effettuata, per le amministrazioni dello Stato, direttamente attraverso laprevisione di spesa complessiva da iscrivere nell'apposito capitolo dellostato di previsione di spesa della Presidenza del Consiglio dei ministri(lettera a), e, per le amministrazioni diverse dallo Stato, mediante unsistema di trasferimenti da definirsi tramite decreti del Ministro per lafunzione pubblica di concerto con il Ministro del tesoro, del bilancio edella programmazione economica e, a seconda del comparto, dei Ministricompetenti, nonché, per gli aspetti di interesse regionale e locale, previaintesa espressa dalla Conferenza unificata Stato-Regioni e Stato-Città(lettera b).
Lo stesso art. 50, al comma 16, non indicato tra le disposizioni consideratenella adozione dell'impugnato decreto, stabilisce che "le Regioni a statutospeciale e le Province autonome possono avvalersi, per la contrattazionecollettiva di loro competenza, di agenzie tecniche istituite con leggeregionale o provinciale ovvero dell'assistenza dell'ARAN ai sensi del comma2".
Ed è proprio dalla mancata considerazione, nella adozione del decretoministeriale oggetto del presente conflitto, della particolare condizione diautonomia costituzionalmente spettante alle Regioni a statuto speciale e,per quel che qui direttamente rileva, alle Province autonome di Trento e diBolzano, che deriva la lesione delle attribuzioni loro garantite.
Il decreto impugnato, infatti, pretende di applicarsi non solo alleamministrazioni diverse dallo Stato per le quali la rappresentanza negozialeè affidata all'ARAN, ma anche alle Province autonome, alle quali l'art. 50,comma 16, del d.lgs. n. 29 del 1993 rimette la scelta tra la istituzione diagenzie tecniche per la contrattazione in ambito provinciale el'utilizzazione dell'ARAN, quale rappresentante della parte pubblica.Ebbene, sia la Provincia autonoma di Trento [ legge provinciale 3 aprile1997, n. 7 (Revisione dell'ordinamento del personale della Provinciaautonoma di Trento)], sia la Provincia autonoma di Bolzano [leggeprovinciale 10 agosto 1995, n. 16 (Riforma dell'ordinamento del personaledella Provincia)] hanno esercitato la facoltà loro riconosciuta nel senso diprovvedere autonomamente, attraverso propri organismi, alla contrattazionecollettiva in ambito provinciale. Pertanto, poiché non è contestato cheentrambe le Province autonome, per la contrattazione collettiva del compartosanità, non si sono avvalse della rappresentanza dell'ARAN, come pure inastratto sarebbe stato possibile, la pretesa dello Stato che contribuiscanoanch'esse al finanziamento dell'ARAN in relazione proprio allacontrattazione per il personale di quel comparto risulta lesiva, ad untempo, delle attribuzioni che statutariamente spettano alle ricorrenti inmateria di stato giuridico ed economico del personale addetto alleistituzioni e enti sanitari (art. 2 del d.P.R. n. 474 del 1975, comemodificato dall'art. 1 del d.lgs. n. 267 del 1992) e della loro autonomiafinanziaria.
3. L'Avvocatura dello Stato, sia negli atti di costituzione che nel corsodella discussione in pubblica udienza, ha sostenuto che il decreto inquestione potrebbe essere interpretato in modo tale da salvaguardare laspeciale posizione di autonomia delle ricorrenti: ad avviso della difesaerariale, infatti, sarebbe evidente che il decreto in tanto potrebbeapplicarsi alle Province autonome, in quanto queste si siano in concretoavvalse delle prestazioni dell'ARAN. La Corte ritiene però che, inconsiderazione non solo della formulazione letterale delle disposizioni deldecreto del Ministro della funzione pubblica in data 18 ottobre 1999, maanche del suo contenuto, una soluzione meramente interpretativa non siapossibile. Il decreto impugnato, che è attuativo dell'art. 50, comma 8, lettera a), riguarda cioè la contribuzione ordinaria, include espressamentele Regioni a statuto speciale e le Province autonome di Trento e di Bolzanotra i destinatari dell'obbligo di contribuzione secondo le modalità in essopreviste. Inoltre, proprio perché applicabile alle Province autonome, ilmedesimo decreto autorizza il Ministero del tesoro a trattenere gli importiritenuti dovuti a titolo di contribuzione in favore dell'ARAN sulle sommespettanti a qualunque titolo alle Province stesse, le quali, a differenzadelle Regioni a statuto ordinario, non ricevono apporti a carico del Fondosanitario nazionale.
Del resto, il fatto che, successivamente alla proposizione degli attualiricorsi per conflitto, il Ministro della funzione pubblica abbia richiesto,ed ottenuto, l'intesa della Conferenza unificata su un decreto ministerialevolto a modificare quello impugnato, per stabilire che le disposizioni inquesto contenute si applicano alle Regioni a statuto speciale e alleProvince autonome solo nel caso in cui si avvalgano, per la contrattazionecollettiva, dell'assistenza dell'ARAN, rende evidente la impossibilità diuna interpretazione del decreto impugnato che salvaguardi la specialeautonomia delle ricorrenti.
4. A seguito dell'accoglimento del motivo di ricorso, fondato sullaillegittimità dell'onere di contribuzione imposto dal decreto ministerialeimpugnato, resta assorbita l'ulteriore censura con la quale di quell'oneresi contestano le modalità di adempimento.

Per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
dichiara che non spetta allo Stato imporre alle Province autonome di Trentoe di Bolzano l'obbligo di corrispondere contributi a favore dell'Agenzia perla rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN), a titolodi partecipazione alle spese di gestione relative alla contrattazionecollettiva per il personale del comparto sanità e conseguentemente annullail decreto del Ministro della funzione pubblica in data 18 ottobre 1999concernente "Modalità di trasferimento dei contributi a favore dell'ARAN peril comparto Sanità, ai sensi dell'art. 50, comma 8, del decreto legislativo3 febbraio 1993, n. 29", nella parte in cui si riferisce alle Provinceautonome di Trento e di Bolzano.

In vigore al

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