Verfassungsgerichtshof - Beschluss vom 7. Juni 2011, Nr. 178 (deutsche Fassung)
Ordinanza del 7 giugno 2011(15 giugno 2011), n. 178; Pres. Maddalena, Red. Silvestri
Ritenuto che il Tribunale superiore delle acque pubbliche, con ordinanza del 24 settembre 2010, ha sollevato – in riferimento agli artt. 3, 23, 24, 41, 97, 113, 117, primo comma, secondo comma, lettere e) ed s), terzo comma, e 120 della Costituzione, nonché agli artt. 5, 9 e 13 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige) e agli artt. 1 e 1-bis del d.P.R. 26 marzo 1977, n. 235 (Norme di attuazione dello statuto speciale della regione Trentino-Alto Adige in materia di energia) – questioni di legittimità costituzionale dell'art. 29 della legge della Provincia autonoma di Bolzano 8 aprile 2004, n. 1 (Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione per l'anno finanziario 2004 e per il triennio 2004-2006 e norme legislative collegate), nella parte in cui, modificando l'art. 1, comma 1, lettera c), della legge provinciale 29 marzo 1983, n. 10 (Adeguamento della misura dei canoni per le utenze di acqua pubblica), fissa l'ammontare del canone delle concessioni per le derivazioni di acqua pubblica ad uso idroelettrico, che sviluppano oltre 3.000 chilowatt di potenza nominale, in 24 euro per ogni chilowatt, e stabilisce la decorrenza dell'aumento a far tempo dal 1° luglio 2004;
che lo stesso rimettente solleva, in riferimento ai parametri indicati, questioni di legittimità costituzionale in via consequenziale dell'art. 3, commi 1 e 2, della legge della Provincia autonoma di Bolzano 29 agosto 2000, n. 13 (Disposizioni finanziarie in connessione con l'assestamento del bilancio di previsione della Provincia di Bolzano per l'anno finanziario 2000 e per il triennio 2000-2002 e norme legislative collegate), nella parte in cui, modificando l'art. 1, comma 1, della legge provinciale n. 10 del 1983, ha introdotto per la prima volta il criterio dell'aumento progressivo, anziché proporzionale, del canone per l'uso idroelettrico;
che il giudice a quo è investito dei ricorsi in grado di appello proposti dalla Azienda Energetica S.p.A. - Etschwerke A.G. (in seguito AEEW) avverso le sentenze n. 927 e n. 928 del 2008 del Tribunale regionale delle acque pubbliche presso la Corte d'appello di Venezia, e nei confronti della Provincia autonoma di Bolzano;
che, secondo quanto riferito dal rimettente, le sentenze appellate hanno respinto i ricorsi proposti dalla AEEW – società interamente partecipata dai Comuni di Bolzano e di Merano, che produce e distribuisce energia elettrica nel territorio dell'Alto Adige – aventi ad oggetto il pagamento dei canoni per gli anni 2004 e 2005;
che, nei ricorsi in appello, la stessa società ha sostenuto che l'importo del canone concessorio, fissato in 24 euro al chilowatt dall'art. 29 della legge prov. n. 1 del 2004, in attuazione dell'art. 1-bis, comma 16, del d.P.R. n. 235 del 1977, è ingiustificatamente più elevato di quello applicato nel restante territorio nazionale, pari a circa 11 euro al chilowatt, ed ha sollevato, tra l'altro, numerose eccezioni di illegittimità costituzionale della normativa provinciale di determinazione del canone;
che in entrambi i procedimenti si è costituita la Provincia autonoma di Bolzano, chiedendo la dichiarazione di inammissibilità o il rigetto del gravame;
che il Tribunale superiore delle acque pubbliche, previa riunione dei giudizi, argomenta diffusamente in ordine alle eccezioni prospettate dalla società appellante in punto di compatibilità delle disposizioni provinciali con le norme comunitarie e con numerosi parametri costituzionali e statutari;
che all'esito della disamina, sulla premessa che il disposto dell'art. 29 della legge provinciale n. 1 del 2004 deve trovare applicazione nel giudizio principale, il rimettente esclude il contrasto diretto tra la citata previsione e le norme comunitarie, ma reputa che ricorrano i presupposti per l'incidente di costituzionalità sollecitato dalla parte appellante;
che il giudice a quo ricostruisce il quadro normativo di riferimento richiamando la giurisprudenza costituzionale e di legittimità (sentenze n. 1 del 2008 della Corte costituzionale e n. 15234 del 2009 delle Sezioni unite civili della Corte di cassazione), secondo cui la Provincia autonoma di Bolzano è titolare di potestà legislativa concorrente in materia di concessione di grandi derivazioni a scopo idroelettrico, con la conseguenza che il legislatore provinciale è tenuto al rispetto dei principi fondamentali dettati dalle leggi statali;
che invece, prosegue il rimettente, la normativa provinciale in oggetto, in quanto adotta il criterio del calcolo progressivo del canone, in base alla potenza dell'impianto di derivazione idroelettrica, distinguendo tre sottocategorie nell'ambito del medesimo utilizzo, si porrebbe in contrasto con i principi enucleabili dalla legislazione statale;
che, in particolare, gli artt. 6 e 35 del r.d. 11 dicembre 1933, n. 1775 (Testo unico delle disposizioni di legge sulle acque e impianti elettrici), e l'art. 18 della legge 5 gennaio 1994, n. 36 (Disposizioni in materia di acque pubbliche), differenziano i canoni esclusivamente in base alla tipologia della fruizione concessa e in proporzione all'effettiva entità dello sfruttamento delle risorse idriche che la relativa concessione comporta;
che sarebbe anche violato il principio fondamentale secondo cui l'aggiornamento periodico dei canoni, ad opera delle Regioni e delle Province autonome, avviene a mezzo di atti amministrativi, in tempi prestabiliti e secondo criteri prefissati, con la conseguenza che la norma provinciale contrasterebbe con l'art. 117, terzo comma, Cost. (in proposito sono richiamati gli artt. 18 della legge n. 36 del 1994 e 152 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 – Norme in materia ambientale –, i quali prevedono l'aggiornamento triennale dei canoni sulla base del tasso di inflazione programmato);
che, inoltre, l'art. 29 della legge provinciale n. 1 del 2004 avrebbe introdotto un consistente aumento del canone, da valere anche per le concessioni in corso, dopo che soltanto un anno prima, con l'art. 41 della legge provinciale 9 gennaio 2003, n. 1 (Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione per l'anno finanziario 2003 e per il triennio 2003-2005, e norme legislative collegate), modificativo dell'art. 1, comma 13, della legge provinciale n. 10 del 1983, lo stesso legislatore provinciale aveva stabilito che l'aggiornamento dei canoni per le singole utenze di acqua pubblica fosse disposto con cadenza biennale, a mezzo di provvedimento della giunta provinciale e sulla base degli indici Istat;
che, sotto tale profilo, la norma censurata contrasterebbe con i principi di rilevanza comunitaria della certezza del diritto e dell'affidamento, compromettendo anche la libertà di iniziativa economica «nella sua accezione più estesa», e quindi violerebbe gli artt. 3, 23, 41 e 117, primo comma, Cost.;
che il rimettente rileva, ulteriormente, come il citato art. 29 della legge provinciale n. 1 del 2004 presenti il carattere di «legge provvedimento», in quanto la previsione in esso contenuta sarebbe stata adottata «unicamente allo scopo di non rispettare» i criteri stabiliti dalle leggi statali e provinciali, «e di sottrarre il provvedimento di adeguamento del canone al sindacato del giudice ordinario ed amministrativo», con conseguente violazione degli artt. 3, 24, 97 e 113 Cost.;
che la stessa disposizione risulterebbe intrinsecamente irragionevole e contraddittoria, e dunque lesiva dell'art. 3 Cost., per avere previsto un aumento esorbitante del canone sulla base della sola progressione di potenza dell'impianto di derivazione, senza che a tale progressione corrisponda il mutamento di altri elementi o valori rilevanti nel procedimento di produzione di energia idroelettrica, con l'effetto di incentivare i piccoli impianti, complessivamente di maggior impatto ambientale;
che il giudice a quo esamina le ricadute della norma censurata sulla libertà di iniziativa economica e sul mercato della produzione e distribuzione di energia elettrica, evidenziando come l'introduzione di un canone particolarmente elevato costituisca un ostacolo per le imprese e produca effetti distorsivi sulla concorrenza, in ambito nazionale e nel territorio provinciale;
che, infatti, operando la Provincia autonoma di Bolzano nel mercato dell'energia elettrica, attraverso la partecipazione alla società SEL s.p.a., l'aumento del canone consente a quest'ultima società di acquisire una posizione dominante, potendo essa soltanto compensare il maggior costo dell'acqua con la mancata distribuzione dei dividendi alla stessa Provincia, in qualità di azionista di riferimento;
che pertanto il Tribunale superiore delle acque pubbliche ritiene non manifestamente infondato il dubbio di legittimità costituzionale della normativa provinciale in riferimento anche agli artt. 3, 41, 120 e 117, primo comma, Cost.;
che il rimettente segnala poi l'incidenza della stessa normativa sulle materie trasversali della tutela dell'ambiente e della concorrenza, posto che l'aumento del canone da un lato disincentiva l'utilizzo delle fonti di energia rinnovabili e dall'altro ostacola lo sviluppo concorrenziale del settore della produzione idroelettrica, con conseguente violazione dell'art. 117, secondo comma, lettere e) ed s), Cost.;
che il giudice a quo richiama il principio affermato dalla Corte costituzionale nelle recenti pronunce riguardanti la tariffa dei servizi idrici per i vari settori di impiego dell'acqua (sentenze n. 142 e n. 29 del 2010), secondo cui l'omogeneità del canone, ancorato a parametri valevoli per tutto il territorio nazionale, è finalizzata sia a preservare l'ambiente sia a garantire uno sviluppo concorrenziale del settore di riferimento;
che infine, secondo il rimettente, sarebbero violati gli artt. 5, 9 e 13 del d.P.R. n. 670 del 1972, nonché le norme di attuazione riguardanti la materia dell'energia, contenute negli artt. 1 e 1-bis del d.P.R. n. 235 del 1977, e l'art. 3 Cost., sotto il profilo dell'eccesso di potere legislativo e della manifesta irragionevolezza;
che, infatti, attraverso l'aumento del canone la Provincia autonoma di Bolzano, la quale già percepisce a titolo di sovracanone una quota dell'energia elettrica prodotta nel suo territorio, sottrarrebbe indebitamente ricchezza agli enti locali, in contrasto sia con il limite, implicito, ricavabile dall'art. 13 dello statuto speciale, sia con l'attribuzione ai soli enti locali diversi dalla Provincia del potere di svolgere attività nel settore dell'energia elettrica, per il tramite di società partecipate;
che, in conclusione, il rimettente precisa come le censure fin qui prospettate investano non solo l'art. 29 della legge provinciale n. 1 del 2004, ma anche, «in via consequenziale», l'art. 3, commi 1 e 2, della legge provinciale n. 13 del 2000, che aveva in precedenza modificato l'art. 1 della legge provinciale n. 10 del 1983, «introducendo per la prima volta il criterio dell'aumento progressivo, anziché proporzionale, del canone e fissando ammontari differenziati all'interno della stessa categoria di utilizzazione»;
che con atto depositato il 6 dicembre 2010 si è costituita nel giudizio incidentale la Provincia autonoma di Bolzano, in persona del Presidente pro tempore, ed ha concluso per l'inammissibilità o, comunque, l'infondatezza delle questioni;
che, preliminarmente, la difesa della Provincia di Bolzano eccepisce il difetto di incidentalità che caratterizzerebbe le questioni, sul rilievo che il ricorso introduttivo del giudizio principale sarebbe direttamente rivolto a contestare la normativa provinciale e non gli atti paritetici con i quali l'Ufficio Entrate – Ripartizione n. 5 Finanze e Bilancio della stessa Provincia ha richiesto il pagamento dei canoni di concessione di derivazione idroelettrica (sono richiamate, ex plurimis, le ordinanze n. 17 del 1999 e n. 127 del 1998);
che, nel merito, la difesa provinciale premette una ricognizione del quadro normativo di riferimento, evidenziando come le modifiche al Titolo V della Parte seconda della Costituzione abbiano integrato l'art. 9, n. 9, dello statuto speciale di autonomia, con conseguente attribuzione dell'intera materia dell'utilizzo delle acque pubbliche al legislatore provinciale, una volta venuta meno la riserva statale sulle grandi derivazioni;
che, inoltre, sempre in conseguenza della citata riforma costituzionale, le Regioni hanno acquisito competenza concorrente in materia di produzione, trasporto e distribuzione di energia elettrica, ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost., sicché, per effetto della clausola contenuta nell'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), tale materia è stata trasferita alla legislazione concorrente anche delle Province autonome di Trento e di Bolzano (è richiamata la sentenza n. 1 del 2008 della Corte costituzionale);
che, infine, a seguito dell'attribuzione di tale competenza, è stata emanata una nuova norma di attuazione, con il decreto legislativo 7 novembre 2006, n. 289 (Norme di attuazione dello statuto speciale della regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol, recanti modifiche al d.P.R. 26 marzo 1977, n. 235, in materia di concessioni di grandi derivazioni d'acqua a scopo idroelettrico), che ha ulteriormente rafforzato le competenze delle Province autonome, realizzando il completo trasferimento a queste ultime delle funzioni già esercitate dallo Stato in materia di grandi derivazioni a scopo idroelettrico, sia pure nel rispetto degli obblighi comunitari, degli accordi internazionali e dei principi fondamentali delle leggi dello Stato;
che, su tale premessa, la difesa provinciale osserva come la ricognizione operata dal rimettente riguardo all'individuazione dei principi fondamentali delle leggi statali non sia condivisibile;
che, in particolare, il criterio di imputazione previsto dall'art. 35 del r.d. n. 1775 del 1933 consisterebbe in una «mera misurazione della tariffa», suscettibile di variazioni in base a valutazioni discrezionali della pubblica amministrazione, purché rispettose del principio di imparzialità, nella specie non compromesso attesa la diversificazione della tariffa secondo fasce di utenza;
che, dunque, il solo principio fondamentale della materia sarebbe quello della necessaria onerosità dell'uso dell'acqua pubblica;
che, inoltre, la scarsità della risorsa idrica e la devoluzione a scopi utilitaristici di un bene di natura collettiva varrebbero a giustificare la scelta di aumentare il canone in misura progressiva all'aumento del quantitativo di risorsa che viene sottratta all'uso generale;
che la difesa provinciale contesta l'ulteriore assunto del rimettente, secondo cui le disposizioni censurate costituirebbero leggi-provvedimento, posto che l'aumento del canone secondo il criterio progressivo è destinato a trovare applicazione nei confronti di ogni concessionario che utilizzi le acque per impieghi di natura idroelettrica, e le disposizioni censurate hanno introdotto nuovi criteri per quantificare il corrispettivo dovuto (è richiamata la sentenza della Corte costituzionale n. 47 del 2003);
che pertanto, se anche si volesse ritenere che l'adeguamento periodico del canone mediante provvedimento amministrativo costituisca principio fondamentale della materia, le disposizioni provinciali in esame, in quanto innovative, non inciderebbero su tale principio, tuttora valido ed efficace;
che neppure sussisterebbe, ad avviso della Provincia autonoma di Bolzano, la prospettata lesione dei princìpi dell'affidamento e di certezza del diritto, atteso che l'art. 1-bis del d.P.R. n. 235 del 1977 demanda al legislatore provinciale la determinazione dei canoni demaniali, e dunque sancisce la competenza ad intervenire anche sui canoni in oggetto, ciò che renderebbe non arbitrario l'intervento legislativo;
che, sotto un diverso profilo, andrebbe escluso che l'entità dei canoni di concessione sia annoverabile tra le misure di sostegno alle fonti energetiche rinnovabili, come previste dalla direttiva comunitaria 27 settembre 2001, n. 2001/77CE (Direttiva del Parlamento Europeo e del Consiglio sulla promozione dell'energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell'elettricità), essendo la determinazione dei canoni finalizzata esclusivamente ad assicurare che il prelievo della risorsa da parte del concessionario e la distrazione del bene dall'uso collettivo trovino un adeguato corrispettivo;
che, inoltre, quanto ai riflessi indiretti dell'aumento dei canoni sulle «materie trasversali» dell'ambiente e della tutela della concorrenza, la difesa provinciale evidenzia come tali riflessi non possano comportare una vanificazione del riparto delle «competenze legislative di matrice concorrente e, financo, residuale, delle Regioni e Province autonome»;
che per questa ragione, tra l'altro, non sarebbe pertinente il richiamo alle sentenze n. 142 e n. 29 del 2010 della Corte costituzionale, in quanto entrambe le pronunce hanno riguardato la legittimità dell'operato di Regioni a statuto ordinario, le quali avevano rideterminato la tariffa del servizio idrico integrato in difformità dai parametri indicati nel decreto ministeriale adottato ai sensi del d.lgs. n. 152 del 2006;
che, diversamente, la competenza a legiferare in materia di concessioni per grandi derivazioni ad uso idroelettrico appartiene alla Provincia di Bolzano e l'art. 1-bis, comma 16, del d.P.R. n. 235 del 1977 demanda al legislatore provinciale la determinazione dell'ammontare dei «canoni demaniali di concessione»;
che la difesa provinciale evidenzia, in ogni caso, la contraddittorietà dell'assunto del rimettente, il quale per un verso ritiene non manifestamente infondato il dubbio sul contrasto tra la normativa provinciale e l'art. 117, secondo comma, lettere e) ed s), Cost., e per altro verso ammette che la determinazione del canone per le concessioni di acqua pubblica appartiene alla competenza legislativa concorrente, con la conseguenza che la relativa questione sarebbe inammissibile;
che, inoltre, quanto alla indebita strumentalizzazione dell'istituto della concessione per sottrarre reddito ai concessionari, la difesa provinciale ne eccepisce l'irrilevanza, oltre che l'inammissibilità per mancanza di argomentazioni a supporto;
che la stessa difesa contesta poi che l'art. 13 dello statuto speciale implicitamente limiti l'esercizio della potestà di determinazione del canone, in ragione della prevista cessione, annuale e a titolo gratuito, da parte dei concessionari e in favore della Provincia, di una quota dell'energia prodotta, sottolineando che il doppio onere, di natura solidaristica, gravante sui concessionari, non è stato introdotto con le disposizioni censurate, essendo risalente al 1983;
che, infine, con riferimento alla alterazione delle regole della concorrenza, e al prospettato contrasto con gli artt. 3, 41 e 120 Cost., la Provincia autonoma di Bolzano osserva come la rideterminazione dei canoni non costituisca ostacolo alla commerciabilità dell'energia anche al di fuori del territorio provinciale, né produca indebite differenziazioni tra soggetti pubblici e soggetti privati produttori di energia elettrica, tutti egualmente tenuti a «risarcire la collettività del depauperamento subito»;
che, con atto depositato il 21 dicembre 2010, si è costituita nel giudizio incidentale la società appellante, la quale richiama le deduzioni svolte nei ricorsi in appello, ed argomenta in termini coincidenti con quelli del rimettente, come sopra sintetizzati, chiedendo l'accoglimento delle questioni;
che in data 19 aprile 2011 la Provincia autonoma di Bolzano ha depositato memoria illustrativa, nella quale sono riproposti gli argomenti già sviluppati nell'atto di costituzione, a sostegno della inammissibilità ovvero della non fondatezza delle questioni.
Considerato che il Tribunale superiore delle acque pubbliche censura in via principale, in riferimento a numerosi parametri, l'art. 29 della legge della Provincia di Bolzano 8 aprile 2004, n. 1 (Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione per l'anno finanziario 2004 e per il triennio 2004-2006 e norme legislative collegate), nella parte in cui, modificando l'art. 1, comma 1, lettera c), della legge provinciale 29 marzo 1983, n. 10 (Adeguamento della misura dei canoni per le utenze di acqua pubblica), fissa l'ammontare del canone delle concessioni per le derivazioni di acqua pubblica ad uso idroelettrico che sviluppano oltre 3.000 chilowatt di potenza in 24 euro per ogni chilowatt, e nella parte in cui stabilisce la decorrenza dell'aumento a far tempo dal 1° luglio 2004;
che, secondo il rimettente, la disposizione indicata si porrebbe in contrasto con gli artt. 3, 23, 24, 41, 97, 113, 117, primo comma, secondo comma, lettere e) ed s), terzo comma, e 120 della Costituzione, nonché con gli artt. 5, 9 e 13 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige) e con gli artt. 1 e 1-bis del d.P.R. 26 marzo 1977, n. 235 (Norme di attuazione dello statuto speciale della regione Trentino-Alto Adige in materia di energia);
che lo stesso rimettente censura, in via consequenziale, per contrasto con i medesimi parametri, l'art. 3, commi 1 e 2, della legge della Provincia autonoma di Bolzano 29 agosto 2000, n. 13 (Disposizioni finanziarie in connessione con l'assestamento del bilancio di previsione della Provincia di Bolzano per l'anno finanziario 2000 e per il triennio 2000-2002 e norme legislative collegate), nella parte in cui, modificando l'art. 1, comma 1, della legge provinciale n. 10 del 1983, ha introdotto per la prima volta il criterio dell'aumento progressivo, anziché proporzionale, del canone per l'uso idroelettrico;
che la disposizione censurata in via principale ha sostituito, a decorrere dal 1° luglio 2004, il testo dell'art. 1, comma 1, lettera c), della legge provinciale n. 10 del 1983, prevedendo che i canoni annui relativi alle utenze di acqua pubblica per uso idroelettrico sono determinati secondo tre fasce di potenza nominale concessa o riconosciuta, e in particolare: fino a 220 chilowatt in 8,00 euro per ogni chilowatt, con una quota esente di 50,00 euro; da 220 chilowatt fino a 3.000 chilowatt in 10,00 euro per ogni chilowatt; oltre 3.000 chilowatt in 24 euro per ogni chilowatt;
che, successivamente alla deliberazione dell'ordinanza di rimessione, l'art. 31, comma 1, lettera a), della legge della Provincia di Bolzano 23 dicembre 2010, n. 15 (Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione per l'anno finanziario 2011 e per il triennio 2011-2013 – Legge finanziaria 2011), pubblicata sul Bollettino Ufficiale della Regione autonoma Trentino-Alto Adige/SüdTirol 1° febbraio 2011, n. 5, supplemento n. 1, entrata in vigore il giorno successivo a quello della sua pubblicazione, ha disposto l'abrogazione della «lettera c) del comma 1, dell'art. 1 della legge provinciale 29 marzo 1983, n. 10, e successive modifiche»;
che la sopravvenuta abrogazione della norma direttamente censurata impone la restituzione degli atti al Tribunale superiore delle acque pubbliche, affinché proceda ad un nuovo esame della rilevanza delle questioni sollevate;
che infatti, per consolidata giurisprudenza di questa Corte, spetta al rimettente, nelle questioni sollevate in via incidentale, la valutazione degli effetti che l'abrogazione della norma oggetto di censura produce sulla definizione del giudizio a quo, in particolare avuto riguardo al profilo della perdurante applicabilità della predetta norma ai procedimenti in corso, in assenza di espressa disposizione di legge che disponga in tal senso (ex plurimis, ordinanze n. 162, n. 145 e n. 49 del 2010).
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
ordina la restituzione degli atti al Tribunale Superiore delle acque pubbliche.