Sentenza 8 aprile 2013 (16 aprile 2013), n. 71; Pres. Mazzella; Red. Carosi
Ritenuto in fatto 1. – Con ricorso notificato il 22 marzo 2012 e depositato il successivo 5 aprile 2012, la Provincia autonoma di Bolzano ha proposto conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato in relazione al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 13 ottobre 2011 (Fondo per la valorizzazione e la promozione delle aree territoriali svantaggiate confinanti con le regioni a statuto speciale), pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale del 23 gennaio 2012, n. 18.
Il decreto in questione avrebbe illegittimamente invaso le competenze della Provincia autonoma di Bolzano in materia finanziaria e leso le sue prerogative costituzionali, violando gli articoli 79, comma 1, lettera c), 103, 104 e 107 del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige); l’art. 10, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica 19 novembre 1987, n. 526 (Estensione alla regione Trentino-Alto Adige ed alle province autonome di Trento e Bolzano delle disposizioni del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616); l’art. 2, commi 106 e da 117 a 121, della legge 23 dicembre 2009, n. 191, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2010)», nonché i principi della leale collaborazione e della previa intesa.
1.1. – Premette la ricorrente che le relazioni finanziarie tra lo Stato, la Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol e le Province autonome di Trento e di Bolzano sarebbero state profondamente innovate dal cosiddetto Accordo di Milano, da tali enti siglato nel 2009 e poi trasfuso nell’art. 2, commi da 106 a 126, della legge n. 191 del 2009. In tal modo sarebbe stata concordata la modifica del Titolo VI (Finanza della Regione e delle Province) dello statuto, il cui art. 79 – nel testo modificato dall’art. 2, comma 107, lettera h), della legge n. 191 del 2009 – prevede al comma 1, lettera c), che Regione e Province autonome concorrano al conseguimento degli obbiettivi di perequazione e di solidarietà ed all’esercizio dei diritti e dei doveri dagli stessi derivanti nonché all’assolvimento degli obblighi di carattere finanziario posti dall’ordinamento comunitario, dal patto di stabilità interno e dalle altre misure di coordinamento della finanza pubblica stabilite dalla normativa statale, tra l’altro, «con il concorso finanziario ulteriore al riequilibrio della finanza pubblica mediante l’assunzione di oneri relativi all’esercizio di funzioni statali, anche delegate, definite d’intesa con il Ministero dell’economia e delle finanze, nonché con il finanziamento di iniziative e di progetti, relativi anche ai territori confinanti, complessivamente in misura pari a 100 milioni di euro annui a decorrere dall’anno 2010 per ciascuna provincia»; ed inoltre che «l’assunzione di oneri opera comunque nell’importo di 100 milioni di euro annui anche se gli interventi nei territori confinanti risultino per un determinato anno di un importo inferiore a 40 milioni di euro complessivi».
Secondo la ricorrente, l’art. 2 della legge n. 191 del 2009 avrebbe previsto, in linea con quanto disposto dal citato art. 79, comma 1, lettera c), dello statuto, il finanziamento da parte delle Province autonome, per un importo annuo di euro 40.000.000,00 ciascuna, di progetti, di durata anche pluriennale, per la valorizzazione, lo sviluppo economico e sociale, l’integrazione e la coesione dei territori dei Comuni appartenenti alle Province delle Regioni a statuto ordinario con esse confinanti (comma 117); l’istituzione (comma 118) di un Organismo di indirizzo (ODI) per la valutazione e l’approvazione di detti progetti (comma 119); l’adozione di un decreto del presidente del Consiglio dei ministri, d’intesa con le Province autonome, con cui provvedere a: a) stabilire i criteri in base ai quali possono concorrere al finanziamento, presentando i progetti, i singoli Comuni confinanti e forme associative tra più Comuni confinanti e tra Comuni confinanti e Comuni ad essi contigui territorialmente; b) stabilire i criteri di ripartizione dei finanziamenti con riferimento ai diversi obiettivi di sviluppo e di integrazione e tra i diversi ambiti territoriali; c) disciplinare le modalità di erogazione dei finanziamenti da parte delle Province autonome; d) nominare i membri dell’ODI; e) disciplinare l’organizzazione ed il funzionamento dell’ODI, in modo da garantire il carattere cooperativo delle decisioni; f) determinare le tipologie dei progetti, nonché le modalità ed i termini per la presentazione degli stessi; g) stabilire i requisiti di ammissibilità dei progetti, al fine di assicurare il rispetto della normativa comunitaria in materia di aiuti di Stato; h) stabilire i criteri di valutazione dei progetti; i) stabilire i criteri e le modalità di verifica della regolare attuazione degli interventi previsti da ciascun progetto ammesso al finanziamento e del conseguimento degli obiettivi perseguiti; l) disciplinare il funzionamento di appositi organi – composti in modo paritetico da rappresentanti delle Province interessate e dello Stato – che approvano annualmente i progetti e determinano i finanziamenti da parte delle Province autonome spettanti a ciascuno di essi, sulla base degli indirizzi stabiliti dall’ODI.
1.2. – La ricorrente lamenta che l’impugnato d.P.C.m. 13 ottobre 2011, disponendo all’art. 2, comma 5, che «Le risorse del Fondo destinate alla macroarea costituita dai territori confinanti con la regione Trentino-Alto Adige/Südtirol, a valere sugli stanziamenti per gli anni 2010 e successivi, sono acquisite al bilancio dello Stato ai sensi dell’art. 2, comma 107, della legge 23 dicembre 2009, n. 191», abbia ricondotto al fondo statale istituito dall’art. 6, comma 7, del decreto- legge 2 luglio 2007, n. 81 (Disposizioni urgenti in materia finanziaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2007, n. 127, parte delle risorse che la Provincia deve destinare al finanziamento di iniziative e progetti relativi ai territori confinanti, così illegittimamente invadendo l’ambito di competenza provinciale in materia di partecipazione al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica nei termini e con le modalità di cui all’art. 79, comma 1, lettera c), dello statuto. Detta invasione si sarebbe verificata sotto un duplice profilo: da un lato, perché il decreto sottrarrebbe alla disponibilità della Provincia le risorse, stabilendone il prelievo a monte, e la gestione finanziaria degli interventi; dall’altro, perché spettando poiché la gestione operativa del fondo istituito dall’art. 6, comma 7, del d. l. n. 81 del 2007 al Dipartimento per gli affari regionali della Presidenza del Consiglio dei ministri, in seno al quale opera la Commissione di valutazione dei progetti per i quali accedere al contributo, la Provincia verrebbe completamente esautorata dall’individuazione degli interventi finanziabili con le risorse da essa provenienti.
1.3. – Secondo la ricorrente, il d.P.C.m. 13 ottobre 2011 altererebbe l’assetto dei rapporti finanziari sanciti dal Titolo VI dello statuto, in violazione degli artt. 103 e 104 dello stesso, nonché dell’art. 2, comma 106, della legge n. 191 del 2009, che ne consentono la modifica solo mediante procedure rinforzate, non derogabili da un atto di natura amministrativa.
A dire della Provincia, inoltre, il potere esercitato dal Presidente del Consiglio non potrebbe trovare fondamento nemmeno nel d. l. n. 81 del 2007, alla cui attuazione il d.P.C.m. è dichiaratamente destinato: da un lato, il fondo istituito dal decreto-legge, pur avendo finalità analoghe a quelle che compete alla ricorrente perseguire ai sensi dell’art. 79, comma 1, lettera c), dello statuto, non sarebbe strumento per il raggiungimento degli obiettivi di cui al Titolo VI dello statuto medesimo, ché anzi il fulcro del conflitto di attribuzione sollevato starebbe proprio nell’individuazione da parte del Presidente del Consiglio del mezzo per garantire il sostegno alle aree depresse confinanti con la Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol; dall’altro, lo statuto del Trentino-Alto Adige non potrebbe essere emendato con legge ordinaria, ex art. 103 dello statuto medesimo, o, con specifico riguardo alle disposizioni del Titolo VI, con legge ordinaria al di fuori della procedura di cui al successivo art. 104. Ad avviso della ricorrente, infine, l’intervento unilaterale realizzato con il d.P.C.m. impugnato sarebbe avvenuto in violazione del principio di leale collaborazione e preventiva intesa, che reggerebbe l’intero sistema delle relazioni Stato-Provincia autonoma, ai sensi degli artt. 104 e 107 dello statuto del Trentino-Alto Adige e dell’art. 10, comma 2, del d.P.R. n. 526 del 1987.
1.4. – In ragione di quanto dedotto, la Provincia autonoma di Bolzano chiede che venga dichiarato che non spetta allo Stato, e per esso al Presidente del Consiglio dei ministri, imporre con proprio provvedimento l’acquisizione al bilancio dello Stato delle risorse del fondo destinate alla macroarea costituita dai territori confinanti con la Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol a valere sugli stanziamenti per gli anni 2010 e seguenti, ai sensi dell’art. 2, comma 107, della legge n. 191 del 2009, con conseguente annullamento del d.P.C.m. 13 ottobre 2011.
2. – Con atto depositato il 24 aprile 2012 si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, contestando che vi sia stata invasione delle competenze provinciali ad opera del decreto impugnato.
2.1. – A suo dire, esso, come espressamente dichiarato dall’art. 1, si sarebbe limitato a disciplinare criteri e modalità di erogazione delle risorse iscritte nel fondo istituito dall’art. 6, comma 7, del d. l. n. 81 del 2007, senza voler dare attuazione alle competenze provinciali di cui all’art. 2, commi da 117 a 120, della legge n. 191 del 2009, che avrebbe istituito un diverso fondo, gestito dalle Province autonome.
Secondo il resistente, il d.P.C.m. impugnato, proprio a seguito delle competenze e degli oneri gravanti su queste ultime, avrebbe provveduto a ridurre gli stanziamenti del fondo statale di cui al d. l. n. 81 del 2007 delle somme corrispondenti ai finanziamenti provinciali, onde evitare una duplicazione di risorse a favore delle medesime aree svantaggiate confinanti. Simile intento emergerebbe chiaramente dal dettato dell’art. 2, comma 5, del decreto, che dispone l’acquisizione al bilancio dello Stato delle risorse del «Fondo» – quello menzionato per esteso nel precedente art. 1, comma 1 – di origine statale e destinate alla macroarea costituita dai territori contigui alla Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol a valere sugli stanziamenti per gli anni 2010 e successivi «ai sensi dell’art. 2, comma 107, della legge 23 dicembre 2009, n. 191». Tale locuzione intenderebbe indicare l’impossibilità per il fondo statale di finanziare dal 2010 in poi interventi nella macroarea in questione. Siffatta interpretazione sarebbe corroborata dal dettato dell’art. 3 del successivo decreto del 2 marzo 2012 del Capo del Dipartimento per gli affari regionali della Presidenza del Consiglio dei ministri, che, nel provvedere alla ripartizione tra le macroaree degli stanziamenti del fondo di cui all’art. 6, comma 7, del d. l. n. 81 del 2007, proprio con riguardo a quella confinante con la Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol ha ridotto lo stanziamento erogabile per gli anni 2010 e 2011.
Ne conseguirebbe, secondo il resistente, che non si sarebbe verificata alcuna invasione delle competenze della Provincia autonoma di Bolzano, considerato peraltro che la riduzione del fondo statale opererebbe nei confronti dei Comuni delle Regioni Veneto e Lombardia.
2.2. – Inoltre, aggiunge il Presidente del Consiglio, il provvedimento impugnato sarebbe altresì rispettoso del principio di leale collaborazione, essendo stato acquisito il parere della Conferenza unificata di cui all’art. 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281 (Definizione ed ampliamento delle attribuzioni della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le materie ed i compiti di interesse comune delle regioni, delle province e dei comuni, con la Conferenza Stato-città ed autonomie locali), mentre non vi sarebbe stata necessità della previa intesa con la ricorrente, essendo essa prevista unicamente con riguardo alle competenze di cui all’art. 2, commi da 117 a 121, della legge n. 191 del 2009 ed alla gestione del relativo fondo, in riferimento alle quali è intervenuto il diverso decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 14 gennaio 2011 (Modalità di riparto dei fondi per lo sviluppo dei comuni siti nelle regioni Veneto e Lombardia confinanti con le provincie autonome di Trento e Bolzano).
3. – In data 19 febbraio 2013 la Provincia autonoma di Bolzano ha depositato memoria illustrativa, replicando alle difese svolte dal resistente e ribadendo che con l’art. 2, comma 5, del decreto censurato questi avrebbe sottratto alla disponibilità provinciale le somme destinate al finanziamento di iniziative e progetti relativi ai territori confinanti, facendole confluire nel fondo di cui al d. l. n. 81 del 2007, gestito dal Dipartimento per gli affari regionali della Presidenza del Consiglio dei ministri, e violando, così, il principio della gestione concordata sancito dall’art. 2, commi da 117 a 121, della legge n. 191 del 2009.
3.1. – A fronte della difesa erariale, secondo cui il decreto impugnato avrebbe solo provveduto a ridurre il fondo statale delle somme corrispondenti ai finanziamenti provinciali per evitare una duplicazione di risorse destinate alle medesime aree svantaggiate, la Provincia sostiene che, così agendo, lo Stato avrebbe inciso sull’operatività di uno strumento espressamente destinato a garantire, in ossequio al disposto dell’art. 79 dello statuto, il concorso provinciale al perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica al di fuori della prevista procedura “rinforzata”; ciò addirittura con provvedimento di natura amministrativa. La doglianza della ricorrente, dunque, non si appunterebbe sulla riduzione dell’entità del fondo, ma sull’unilateralità dell’intervento statale in una materia in cui doveva essere seguita la procedura concordata di cui all’art. 104 dello statuto – rispetto alla quale il ricorso alla Conferenza unificata sarebbe insufficiente – e sul riverbero di detto intervento sulle modalità di partecipazione della Provincia ai citati obiettivi di finanza pubblica ex art. 79 dello statuto.
3.2. – Infine, in via subordinata, la resistente sostiene che l’eventuale condivisione della tesi della controparte, secondo cui il decreto impugnato non sarebbe limitativo delle competenze ad essa spettanti in ordine alla gestione dei finanziamenti provinciali alle aree confinanti, dovrebbe dar luogo, al più, ad una sentenza interpretativa di rigetto, citando a sostegno dell’assunto le sentenze n. 351 del 1999 e n. 273 del 1998 di questa Corte.
Considerato in diritto 1. – Con il ricorso in epigrafe la Provincia autonoma di Bolzano ha proposto conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato in relazione al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 13 ottobre 2011 (Fondo per la valorizzazione e la promozione delle aree territoriali svantaggiate confinanti con le regioni a statuto speciale).
Secondo la ricorrente, il decreto violerebbe gli articoli 79, comma 1, lettera c), 103, 104 e 107 del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige); l’art. 10, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica 19 novembre 1987, n. 526 (Estensione alla regione Trentino-Alto Adige ed alle province autonome di Trento e Bolzano delle disposizioni del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616); l’art. 2, commi 106 e da 117 a 121, della legge 23 dicembre 2009, n. 191, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2010)», nonché i principi della leale collaborazione e della previa intesa.
1.1. – La ricorrente chiede che la Corte costituzionale dichiari che non spettava allo Stato, e per esso al Presidente del Consiglio dei ministri, disporre con il decreto impugnato l’acquisizione al bilancio dello Stato delle risorse del fondo – istituito dall’art. 6, comma 7, del decreto- legge 2 luglio 2007, n. 81 (Disposizioni urgenti in materia finanziaria), convertito con modificazioni dalla legge 3 agosto 2007, n. 127, e successivamente modificato – destinate alla macroarea costituita dai territori confinanti con la Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol a valere sugli stanziamenti per gli anni 2010 e seguenti, ai sensi dell’art. 2, comma 107, della legge n. 191 del 2009. Chiede inoltre che, per l’effetto, il decreto venga annullato.
La Provincia premette che, in base al cosiddetto Accordo di Milano siglato nell’anno 2009 tra la Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol, le Province autonome di Trento e di Bolzano ed i rappresentanti del Governo, è stato definito tra lo Stato ed i suddetti enti territoriali il nuovo assetto delle relazioni finanziarie con esso intercorrenti.
In tale ambito è stata concordata la modificazione del Titolo VI – rubricato «Finanza della Regione e delle Province» – dello statuto speciale, realizzata, conformemente al dettato dell’art. 104, primo comma, dello statuto medesimo, dalla legge n. 191 del 2009. In particolare, l’art. 2, comma 107, lettera h), di detta legge, sostituendo l’art. 79 dello statuto, ha disciplinato il concorso della Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol e delle Province autonome di Trento e di Bolzano al conseguimento degli obiettivi di perequazione e di solidarietà.
L’art. 79, comma 1, lettera c), dello statuto, così come sostituito, prevede che i predetti obiettivi siano perseguiti dalla Provincia autonoma di Bolzano «con il concorso finanziario ulteriore al riequilibrio della finanza pubblica mediante l’assunzione di oneri relativi all’esercizio di funzioni statali, anche delegate, definite d’intesa con il Ministero dell’economia e delle finanze, nonché con il finanziamento di iniziative e progetti, relativi anche ai territori confinanti, complessivamente in misura pari a 100 milioni di euro annui a decorrere dall’anno 2010 per ciascuna provincia. L’assunzione di oneri opera comunque nell’importo di 100 milioni annui anche se gli interventi nei territori confinanti risultino per un determinato anno di importo inferiore ai 40 milioni di euro complessivi».
In linea con quanto disposto dal precedente comma 107, lettera h), i commi da 117 a 121 dell’art. 2 della legge n. 191 del 2009 stabiliscono che il concorso provinciale agli obiettivi di finanza pubblica avvenga attraverso un finanziamento annuo, pari ad euro 40.000.000,00, di progetti, di durata anche pluriennale, per la valorizzazione, lo sviluppo economico e sociale, l’integrazione e la coesione dei territori dei Comuni appartenenti alle Province delle Regioni a statuto ordinario confinanti con la Provincia stessa. La gestione delle risorse è affidata ad un Organismo di indirizzo (ODI) cui partecipano, oltre ai rappresentanti dello Stato, anche quelli delle Province autonome, a cui compete la fissazione dei criteri di valutazione ed approvazione dei progetti in questione. Il comma 120, in particolare, dispone che con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri (adottato su proposta del Ministro dell’economia e delle finanze, sentiti il Ministro per i rapporti con le regioni e il Ministro dell’interno, previo parere delle Regioni a statuto ordinario confinanti con il Trentino-Alto Adige e d’intesa con le Province autonome di Trento e di Bolzano) vengano previsti: i criteri di concorso al finanziamento e di riparto dello stesso con riferimento ai diversi obiettivi di sviluppo e di integrazione e tra i diversi ambiti territoriali; la disciplina delle modalità di erogazione dei finanziamenti da parte delle Province autonome di Trento e di Bolzano; la nomina dei membri, l’organizzazione ed il funzionamento dell’ODI; la determinazione delle tipologie e delle modalità di presentazione dei progetti finanziabili; i criteri di valutazione, verifica e vigilanza sull’attuazione dei progetti stessi.
Secondo la Provincia autonoma, il Presidente del Consiglio dei ministri, con l’approvazione del d.P.C.m. impugnato, avrebbe illegittimamente invaso l’ambito di competenza provinciale in materia di partecipazione al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica nei termini e con le modalità di cui al citato art. 79, comma 1, lettera c), dello statuto. Infatti, l’art. 2, comma 5, del d.P.C.m. 13 ottobre 2011, prescrivendo che «Le risorse del Fondo destinate alla macroarea costituita dai territori confinanti con la Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol, a valere sugli stanziamenti per gli anni 2010 e successivi, sono acquisite al bilancio dello Stato ai sensi dell’art. 2, comma 107, della legge 23 dicembre 2009, n. 191», lederebbe le competenze provinciali sotto un duplice profilo. Da un lato, il decreto sottrarrebbe alla disponibilità provinciale le risorse e la gestione finanziaria degli interventi deputati a concorrere agli obiettivi di finanza pubblica; dall’altro, affidando la gestione operativa del fondo di riequilibrio al Dipartimento per gli affari regionali della Presidenza del Consiglio dei ministri, in seno al quale verrebbe nominata la Commissione per la valutazione dei progetti per i quali accedere al contributo, la Provincia verrebbe privata di ogni prerogativa in tema di conseguimento degli obiettivi di perequazione e solidarietà sociale.
In definitiva, lo Stato con il decreto impugnato interverrebbe, attraverso un atto avente natura amministrativa, sull’assetto dei rapporti finanziari di ascendenza statutaria, alterandone i confini stabiliti dagli artt. 103 e 104 dello statuto di autonomia e dall’art. 2, comma 106, della legge n. 191 del 2009.
Esso, inoltre, avrebbe operato unilateralmente in un ambito di competenza provinciale, violando altresì i principi di leale collaborazione e preventiva intesa, che reggerebbero l’intero sistema delle relazioni Stato-Province autonome.
1.2. – Il Presidente del Consiglio dei ministri, ritualmente costituito, deduce l’infondatezza del ricorso, in quanto il provvedimento impugnato si sarebbe limitato a disciplinare criteri e modalità di erogazione delle risorse iscritte nel fondo di cui all’art. 6, comma 7, del d. l. n. 81 del 2007. Esso sarebbe ben distinto dal finanziamento cui si riferisce la ricorrente ed il d.P.C.m. 13 ottobre 2011, perché, in conseguenza delle nuove competenze e degli oneri gravanti sulle Province autonome, avrebbe inciso esclusivamente sul fondo statale, riducendolo delle somme corrispondenti ai nuovi finanziamenti provinciali, al fine di evitare una duplicazione di risorse in favore delle medesime aree svantaggiate confinanti. Tale intento risulterebbe inequivoco alla luce della sua letterale formulazione. In particolare, il riferimento all’art. 2, comma 107, della legge n. 191 del 2009 sarebbe stato inserito nel testo della norma proprio per indicare che dalla sua introduzione deriva l’impossibilità per il fondo statale di finanziare dal 2010 in poi interventi nella macroarea confinante con il Trentino-Alto Adige.
Il provvedimento impugnato sarebbe altresì rispettoso del principio di leale collaborazione, essendo stato acquisito il parere della Conferenza unificata di cui all’art. 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281 (Definizione ed ampliamento delle attribuzioni della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le materie ed i compiti di interesse comune delle regioni, delle province e dei comuni, con la Conferenza Stato-città ed autonomie locali), mentre sarebbe del tutto infondata la censura concernente la mancanza della previa intesa con la ricorrente, essendo questa prevista unicamente in ordine alle competenze di cui al citato art. 2, commi da 117 a 121, della legge n. 191 del 2009 ed alla gestione delle relative risorse, fattispecie che è stata oggetto di un diverso provvedimento – emanato, questo sì, previa intesa con le Province autonome di Trento e di Bolzano – ossia il d.P.C.m. 14 gennaio 2011 (Modalità di riparto dei fondi per lo sviluppo dei comuni siti nelle regioni Veneto e Lombardia confinanti con le provincie autonome di Trento e Bolzano).
2. – Il conflitto sollevato dalla Provincia autonoma di Bolzano non è fondato.
Come meglio chiarito in prosieguo, con il d.P.C.m. 13 ottobre 2011 lo Stato, limitandosi a modulare l’esercizio della propria competenza in materia perequativa ex art. 119 Cost. (ex plurimis, sentenza n. 176 del 2012) ed in coerenza con le disposizioni introdotte dal nuovo art. 79, comma 4, dello statuto di autonomia, ha disposto la cessazione della contribuzione statale, finalizzata al raggiungimento degli obiettivi di perequazione e di solidarietà in favore dei territori confinanti con le Regioni a statuto speciale, per la sola parte inerente a quelli contigui alla Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol. Ciò in ragione dei sopravvenuti finanziamenti facenti capo alle Province autonome di Trento e di Bolzano, sostitutivi della perequazione statale introdotta in periodo antecedente alla entrata in vigore del nuovo art. 79 dello statuto della Regione stessa.
2.1. – Il ricorso si basa sull’assunto che, per effetto dell’art. 2, comma 5, del d.P.C.m. 13 ottobre 2011, la Provincia sia stata privata delle risorse che rappresentano il suo concorso agli obiettivi di perequazione e di solidarietà, ai sensi dell’art. 79, comma 1, lettera c), dello statuto, e del tutto esautorata dalla loro gestione operativa.
La loro ripartizione tra i progetti da realizzare avverrebbe ad opera del Dipartimento per gli affari regionali e della Commissione presso di esso istituita – secondo la disciplina dettata dal decreto impugnato – e non secondo le modalità previste dai commi da 118 a 121 dell’art. 2 della legge n. 191 del 2009.
2.2. – La censura è fondata su un presupposto erroneo, come risulta dalla ricostruzione della genesi delle due fonti di finanziamento, che si sono succedute nel tempo per obiettivi di perequazione dei territori confinanti con la Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol, e dalla relativa disciplina.
Con l’art. 6, comma 7, del d. l. n. 81 del 2007, successivamente modificato, lo Stato ha istituito presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri «il Fondo per la valorizzazione e la promozione delle aree territoriali svantaggiate confinanti con le Regioni a statuto speciale e con le Province autonome di Trento e Bolzano», prevedendo che «Le modalità di erogazione di detto fondo siano stabilite con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro per i rapporti con le regioni, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, sentite la Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e le competenti Commissioni parlamentari. Il Dipartimento per gli affari regionali e le autonomie locali provvede a finanziare direttamente, in applicazione dei criteri stabiliti con il predetto decreto, i comuni interessati».
In applicazione della norma richiamata era stato adottato il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 28 dicembre 2007 (Erogazione del «Fondo per la valorizzazione e la promozione delle aree territoriali svantaggiate confinanti con le regioni a statuto speciale», di cui all’articolo 6, comma 7, del decreto- legge 2 luglio 2007, n. 81 e successive modifiche). Successivamente esso è stato implicitamente sostituito dall’impugnato d.P.C.m. 13 ottobre 2011, emanato sulla base del medesimo art. 6, comma 7. In questa sede sono state stralciate le provvidenze di provenienza statale a favore dei Comuni contigui alla Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol e contestualmente riacquisite al bilancio dello Stato.
In attuazione di quanto previsto dal d.P.C.m. 13 ottobre 2011 sono intervenuti il decreto del Capo del Dipartimento per gli affari regionali della Presidenza del Consiglio dei ministri del 2 marzo 2012 – che ha, tra l’altro, provveduto all’individuazione ed alla ripartizione delle risorse del fondo statale tra le tre macroaree (art. 3), demandando alla Commissione presso di esso istituita la valutazione dei progetti (art. 4) – ed il successivo decreto del medesimo organo del 14 settembre 2012, che ha provveduto all’approvazione delle graduatorie di merito per ciascuna macroarea, tenendo conto, nell’espletamento di detta operazione, che a partire dall’esercizio 2010 nulla è più dovuto a favore dei territori contigui alla Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol
Tutti i richiamati provvedimenti non riguardano, dunque, l’esercizio della competenza provinciale di cui è dedotta la lesione, né incidono sulla relativa disciplina.
Quest’ultima, come detto, si basa sull’art. 2, comma 107, lettera h), della legge n. 191 del 2009 che, conformemente all’Accordo di Milano e nel rispetto dell’art. 104 dello Statuto del Trentino-Alto Adige, ne ha sostituito l’art. 79.
L’art. 2, commi 117 e 120, della medesima legge, in attuazione del nuovo art. 79, comma 1, lettera c), ha disposto l’entità e le modalità di finanziamento dei territori confinanti con la Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol, nonché i criteri di gestione di dette provvidenze attraverso il citato ODI.
Con modalità simmetriche a quelle utilizzate per il finanziamento perequativo statale è stato quindi adottato, per i territori contigui alle Province autonome, il d.P.C.m. 14 gennaio 2011. L’art. 5 di detto decreto prevede l’istituzione, presso la Tesoreria provinciale di Verona, di una contabilità speciale intestata all’ODI, alimentata dai trasferimenti da parte di ciascuna Provincia autonoma. Il versamento delle somme dovute da parte delle Province autonome sulla indicata contabilità speciale è disposto a copertura delle somme assegnate a ciascun progetto sulla base della graduatoria redatta dall’ODI. L’art. 5 del d.P.C.m. 14 gennaio 2011 prevede altresì che i fondi accreditati all’ODI danno luogo ad una gestione unitaria per la quale l’Organismo presenta il rendiconto amministrativo nonché un’apposita comunicazione in base alla quale il Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato provvede a svincolare gli importi precedentemente accantonati per le finalità perequative a carico dei bilanci delle Province autonome.
2.3. – Al richiamato contesto normativo e provvedimentale corrisponde il significato letterale dell’art. 2, comma 5, dell’impugnato d.P.C.m. 13 ottobre 2011 («Le risorse del Fondo destinate alla macroarea costituita dai territori confinanti con la regione Trentino-Alto Adige, a valere sugli stanziamenti per gli anni 2010 e successivi, sono acquisite al bilancio dello Stato ai sensi dell’art. 2, comma 107, della legge 23 dicembre 2009, n. 191»), assolutamente incompatibile con l’interpretazione proposta della Provincia ricorrente. In realtà, con la disposizione in parola è stato ridotto, con correlata riacquisizione al bilancio dello Stato, lo stanziamento del fondo statale relativo agli anni 2010 e seguenti, per la parte di risorse destinate alla macroarea costituita dai territori confinanti con la Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol, ora sostituite da quelle stanziate per analoghe finalità dalle Province autonome di Trento e di Bolzano.
Nella fattispecie in esame anche la ratio legis conferma il significato letterale delle espressioni utilizzate dal legislatore. La coincidenza tra le finalità del vecchio e del nuovo fondo e la rimozione della duplicazione contributiva appaiono chiaramente dirette ad evitare che una medesima area svantaggiata, quella confinante con la Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol, cumuli interventi di perequazione e solidarietà sia statali, sia provinciali, suscettibili di produrre una discriminazione di carattere opposto a quella che si intendeva rimuovere quando i territori in questione furono per la prima volta individuati quali beneficiari della perequazione. L’area confinante con la Regione Trentino-Alto Adige, oltre che destinataria di euro 80.000.000,00 annui (più del quadruplo di quanto ricevuto dal fondo statale per tre anni) a carico delle due Province globalmente considerate, avrebbe goduto anche della parte maggiore delle risorse del fondo statale secondo il criterio indicato dall’art. 2, comma 2, del d.P.C.m. impugnato (il 5% delle stesse, come le altre due macroaree, oltre al 50% della quota residua).
Coerente con questa ricostruzione risulta, peraltro, il decreto 2 marzo 2012 del Capo del Dipartimento per gli affari regionali della Presidenza del Consiglio dei ministri, che, all’art. 3 (Individuazione e ripartizione delle risorse disponibili), dà atto che per gli anni 2010 e 2011 lo stanziamento del fondo statale, originariamente ammontante ad euro 40.952.452,90, è stato decurtato di euro 19.452.415,13 (comma 2) ed attribuisce alla macroarea confinante con la Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol la somma di euro 17.229.105,11 (comma 4), precisamente corrispondente alla quota di spettanza dello stanziamento disponibile per gli esercizi 2007, 2008 e 2009 (anni in cui il concorso provinciale mancava). La Commissione istituita presso il Dipartimento dall’art. 8 del decreto impugnato ha poi elaborato una graduatoria di merito dei progetti relativi alla macroarea Trentino-Alto Adige per il minor importo di euro 16.221.269,27, misura formalizzata con il successivo decreto del 14 settembre 2012 dello stesso Capo del Dipartimento per gli affari regionali (art. 2).
Dagli argomenti dedotti dalla ricorrente non emerge alcun elemento in grado di confutare la distinzione tra i due fondi, sotto il profilo sia della gestione amministrativa sia di quella contabile.
Anche la locuzione finale contenuta nell’art. 2, comma 5, del decreto impugnato, secondo cui le risorse del fondo statale destinate alla macroarea confinante con la Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol sono acquisite al bilancio dello Stato «ai sensi dell’art. 2, comma 107, della legge 23 dicembre 2009, n. 191», va letta in connessione con la prima parte della disposizione, che inerisce alle sole risorse statali. Infatti, il comma 107, lettera h), sostituendo l’art. 79 dello statuto ed istituendo il concorso finanziario delle Province autonome, prevede contestualmente che «Le disposizioni statali relative all’attuazione degli obiettivi di perequazione e di solidarietà, nonché agli obblighi derivanti dal patto di stabilità interno, non trovano applicazione con riferimento alla regione e alle province autonome e sono in ogni caso sostituite da quanto previsto dal presente articolo».
In definitiva, alla stregua di quanto affermato, emerge che il d.P.C.m. 13 ottobre 2011 non incide né sulla misura né sulla gestione dei finanziamenti provinciali previsti dall’art. 79, primo comma, lettera c), dello statuto del Trentino-Alto Adige e dall’art. 2, comma 117, della legge n. 191 del 2009.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara che spetta allo Stato, e per esso al Presidente del Consiglio dei ministri, disporre con il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 13 ottobre 2011 (Fondo per la valorizzazione e la promozione delle aree territoriali svantaggiate confinanti con le regioni a statuto speciale), a valere sugli stanziamenti per l’anno 2010 e successivi, l’acquisizione al bilancio dello Stato delle risorse del «Fondo per la valorizzazione e la promozione delle aree territoriali svantaggiate confinanti con le regioni a statuto speciale» già destinate alla macroarea costituita dai territori confinanti con la Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol.