Corte costituzionale - Sentenza N. 236 del 19.07.2004
Conferimento di funzioni ai Comuni - Potere sostitutivo del Governo - Funzioni del Commissario del Governo

Sentenza (8 luglio) 19 luglio 2004, n. 236; Pres. zagrebelsky; Red. Mezzanotte

Ritenuto in fatto 1.Con ricorsi ritualmente notificati e depositati, le Province autonome di Trento e di Bolzano e le Regioni Siciliana, Sardegna e Valle d'Aosta hanno proposto, insieme ad altre, questione di legittimità costituzionale degli artt. 7, comma 1; 8, commi da 1 a 4; 10, commi 5 e 6, della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3).
L'art. 7, comma 1, disciplina il conferimento delle funzioni amministrative a Comuni, Province e Città metropolitane da parte dello Stato e delle Regioni, secondo le rispettive competenze e sulla base dei principî di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza. Esso è impugnato dalla Provincia di Bolzano e dalla Regione Sardegna in riferimento all'art. 117, terzo comma, della Costituzione, all'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, agli artt. 8, 9, 10, 16 e 18 dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige nonché agli artt. 3, 4, 5 e 6 dello statuto speciale per la Sardegna. Le ricorrenti ritengono innanzitutto che la disposizione in esame non troverebbe applicazione alle Regioni e Province autonome, in forza della clausola di maggior favore di cui all'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001, della disciplina dettata negli artt. da 3 a 6 dello statuto sardo e negli artt. 16 e 18 dello statuto per il Trentino-Alto Adige, che stabiliscono il principio del parallelismo fra funzioni provinciali legislative ed amministrative e, rispettivamente, prevedono la possibilità che le Province autonome deleghino alcune loro funzioni amministrative ai Comuni o ad altri enti locali o si avvalgano dei loro uffici.
Ove la si reputasse applicabile alle Regioni ad autonomia differenziata, la disposizione impugnata sarebbe incostituzionale nella parte in cui prevede che lo Stato e le Regioni, secondo le rispettive competenze, «provvedono a conferire a Province, Città metropolitane e Regioni le funzioni amministrative da loro esercitate alla data di entrata in vigore della presente legge». L'art. 7, riferendosi all'esercizio anziché alla titolarità delle funzioni, consentirebbe infatti allo Stato di conferire ad altri enti funzioni amministrative ormai di competenza regionale, di cui esso non è più titolare, ma che di fatto ancora esercitava alla data di entrata in vigore della legge n. 131 del 2003.
L'art. 8, nei commi da 1 a 4, è impugnato dalla Provincia di Bolzano e dalla Regione Sardegna per violazione delle competenze regionali di cui al combinato disposto degli artt. 117, terzo comma, Cost., 10 della legge cost. n. 3 del 2001, 8, 9, 10, 52, ultimo comma, e 107 dello statuto per il Trentino-Alto Adige e 3, 4, 5, 56 dello statuto sardo e delle relative norme di attuazione, nonché in relazione agli artt. 70 e 77 Cost.
La disposizione censurata, nella parte in cui estende l'esercizio del potere sostitutivo del Governo anche alle funzioni normativo-legislative, risulterebbe lesiva delle attribuzioni regionali. In particolare si lamenta che riconoscere allo Stato il potere di sostituirsi al legislatore regionale tramite lo strumento del decreto-legge altererebbe in profondità il nuovo sistema delle fonti normative, introducendo una stabile deroga al riparto costituzionale delle competenze legislative. Le ragioni di incostituzionalità sarebbero aggravate dal fatto che l'art. 8, nel consentire la sostituzione, in via normativa, istituirebbe in realtà decreti-legge che si discosterebbero per aspetti essenziali dal tipo delineato nell'art. 77 Cost.
La disciplina dell'art. 8, proseguono le ricorrenti, sarebbe comunque incostituzionale anche qualora si escludesse, in via di interpretazione adeguatrice, che i provvedimenti sostitutivi ivi contemplati possano avere natura legislativa.
Nello specifico, il comma 1, nel prevedere che alla seduta del Consiglio dei ministri che adotta i provvedimenti sostitutivi «partecipa il Presidente della Giunta regionale della Regione interessata al provvedimento», ometterebbe incostituzionalmente di menzionare il Presidente della Giunta delle Province autonome, in violazione dell'art. 52, ultimo comma, dello statuto per il Trentino-Alto Adige. Il comma 2 dell'art. 8, inoltre, sarebbe incompatibile con la disciplina speciale della “inadempienza comunitaria” che è posta, per la Regione Sardegna, dalle norme di attuazione contenute nell'art. 6 del d.P.R. 19 giugno 1979, n. 348 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la Sardegna in riferimento alla legge 22 luglio 1975, n. 382, e al d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616) e per la Provincia di Bolzano dalle norme di attuazione contenute nell'art. 8 del d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526 (Estensione alla regione Trentino-Alto Adige ed alle province autonome di Trento e Bolzano delle disposizioni del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616). Tutte norme, queste, che non possono essere abrogate né derogate dalla legge ordinaria, ma solo attraverso la speciale procedura collaborativa descritta nell'art. 56 dello statuto sardo e dall'art. 107 dello statuto per il Trentino-Alto Adige.
La Provincia di Trento e le Regioni Siciliana, Sardegna e Valle d'Aosta impugnano l'art. 10, comma 5, nella parte in cui prevede che «nelle Regioni a statuto speciale le funzioni del rappresentante dello Stato ai fini della lettera d), del comma 2» (si tratta della esecuzione di provvedimenti del Consiglio dei ministri costituenti esercizio del potere sostitutivo), «sono svolte dagli organi statali a competenza regionale previsti dai rispettivi statuti, con le modalità definite da apposite norme di attuazione». Nell'estendere alle Regioni ad autonomia differenziata la disciplina del potere sostitutivo statale che l'art. 120, secondo comma, Cost. detta per le Regioni ad autonomia ordinaria, la disposizione impugnata contrasterebbe con l'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001, il quale prevede che le disposizioni del titolo V della parte seconda della Costituzione si applichino anche alle Regioni speciali solo per le parti in cui prevedono forme di autonomia più ampie di quelle già attribuite. La previsione generale di un potere sostitutivo statale, si osserva, non potrebbe certo integrare una forma di “maggiore” autonomia rispetto a quella goduta e avrebbe richiesto, per essere costituzionalmente legittima, una apposita modifica statutaria.
L'art. 10, comma 5, sarebbe inoltre specificamente lesivo dell'art. 20 dello statuto speciale della Regione Siciliana, che ascrive al Presidente e agli assessori regionali non solo la potestà amministrativa in ordine a tutte le materie per le quali è attribuita alla Regione la potestà legislativa, tanto esclusiva quanto concorrente, ma anche la competenza in ordine allo svolgimento di attività amministrativa, da esercitarsi secondo le direttive del Governo dello Stato, in relazione a tutte le materie sulle quali non sussista una potestà legislativa regionale. In conformità a tale previsione statutaria, afferma la difesa della Regione Siciliana, l'esecuzione dei provvedimenti governativi costituenti esercizio del potere sostitutivo avrebbe dovuto essere attribuita al Presidente della Regione. Tanto più che nello statuto siciliano non sarebbe dato identificare alcun “organo statale a competenza regionale” al quale attribuire l'esercizio della funzione in discorso, la quale, in quanto espressione di potestà amministrativa in senso stretto, non potrebbe essere assolta dal Commissario dello Stato per la Regione Siciliana se non a prezzo di snaturarne il carattere e le funzioni proprie. La circostanza che la disposizione censurata rinvii ad “apposite norme di attuazione” per la definizione delle modalità operative del potere sostitutivo non varrebbe a rimuovere il vizio che la inficia. Resterebbe infatti comunque preclusa alle norme di attuazione l'individuazione di un soggetto competente all'esercizio della funzione in esame diverso da quello indicato dalla norma statale. Sempre ad avviso della Regione Siciliana, l'art. 10, comma 5, si porrebbe in contrasto con i principî di sussidiarietà e di leale collaborazione, i quali avrebbero richiesto di affidare alla Regione, e per essa al suo Presidente, il potere di attribuire ogni competenza in ordine all'esecuzione dei provvedimenti costituenti esercizio del potere sostitutivo.
Anche la Regione Valle d'Aosta considera illegittima la previsione dell'art. 10, comma 5: se ed in quanto mirasse ad estendere le competenze della commissione di coordinamento, la stessa costituirebbe una violazione dell'art. 44 dello statuto speciale di autonomia e dell'art. 4, comma 1, del decreto legislativo luogotenenziale 7 settembre 1945, n. 545 (Ordinamento amministrativo della Valle d'Aosta), che attribuiscono al Presidente della Giunta regionale le competenze di rappresentante del Governo.
L'anzidetto art. 10, comma 5, si denuncia nel ricorso della Provincia di Trento, violerebbe inoltre le disposizioni statutarie le quali prevedono che i rapporti fra lo Stato e la Provincia devono essere disciplinati dallo statuto e dalle norme di attuazione. La medesima Provincia prospetta peraltro una diversa interpretazione della norma censurata, quando afferma che essa potrebbe essere intesa «come rivolta ad individuare l'organo statale competente, nelle Regioni speciali, a svolgere le funzioni esecutive dei provvedimenti sostitutivi adottati ex art. 120 Cost., qualora il potere sostitutivo spetti allo Stato sulla base di altra fonte». Pure così interpretato, peraltro, l'art. 10, comma 5, secondo la ricorrente, sarebbe comunque costituzionalmente illegittimo: l'individuazione dell'organo statale competente ad eseguire i provvedimenti sostitutivi dovrebbe infatti essere compiuta dalle norme di attuazione e non da una legge ordinaria qual è la legge impugnata.
La Provincia di Bolzano impugna infine l'art. 10, comma 6, per violazione degli artt. 87 e 107 dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige e delle relative norme di attuazione. La disposizione in oggetto stabilisce che «ai commissariati del Governo di Trento e di Bolzano si applicano le disposizioni del d.P.R. 17 maggio 2001, n. 287 (Disposizioni in materia di ordinamento degli uffici territoriali del Governo, ai sensi dell'articolo 11 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300), compatibilmente con lo statuto speciale di autonomia e con le relative norme di attuazione». Con il d.lgs. 30 luglio 1999, n. 300 (Riforma dell'organizzazione del Governo, a norma dell'articolo 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59), espone la Provincia ricorrente, le preesistenti prefetture sono state trasformate in Uffici territoriali del Governo; a tale legge è stata data esecuzione con il regolamento approvato con il d.P.R. n. 287 del 2001, il quale, all'art. 15, prevede che le norme in esso contenute si applichino alle Regioni a statuto speciale tranne che alle Regioni Trentino-Alto Adige e Valle d'Aosta e alle Province autonome di Trento e di Bolzano. La disposizione impugnata dispone invece che l'anzidetto regolamento trovi applicazione anche nei confronti delle Province autonome di Trento e di Bolzano. La ricorrente non ignora la clausola di salvezza contenuta nell'art. 10, comma 6, ma ritiene pure che, se tale clausola può valere a rendere inapplicabili le disposizioni del d.P.R. n. 287 del 2001 che si pongono in aperto contrasto con la disciplina statutaria e con le norme di attuazione, non vale tuttavia a far venire meno il vulnus inferto all'autonomia provinciale, che deriva dal fatto che lo Stato abbia preteso di disciplinare la materia del commissario di Governo di Bolzano unilateralmente e addirittura con un regolamento governativo anziché con le norme di attuazione approvate secondo la procedura collaborativa di cui all'art. 107 dello statuto speciale. L'incostituzionalità della disposizione sarebbe resa ancor più evidente dal fatto che, in base al comma 5 del medesimo art. 10, nelle altre Regioni ad autonomia differenziata la disciplina dei corrispondenti organi statali è demandata alle “apposite norme di attuazione” dei relativi statuti speciali.
2.Si è costituito in tutti i giudizi il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, e ha concluso per la inammissibilità o comunque per la infondatezza dei ricorsi.
In relazione alla impugnazione dell'art. 7, la difesa dello Stato osserva che esso non si applicherebbe alle Regioni ad autonomia speciale, ma solo a quelle a statuto ordinario. Ciò sarebbe comprovato dall'art. 11 della legge impugnata, che, con riguardo alle ulteriori materie spettanti alla potestà legislativa delle Regioni speciali ai sensi dell'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001, affida alle commissioni paritetiche la proposta di adozione delle norme di attuazione per il trasferimento delle risorse occorrenti all'esercizio delle ulteriori funzioni amministrative.
Quanto all'art. 8, le censure che su di esso si appuntano dovrebbero cadere non appena si consideri che esso sarebbe dettato per le sole Regioni a statuto ordinario, dovendosi procedere, per le Regioni ad autonomia differenziata, con le modifiche statutarie e le relative norme di attuazione.
Rispetto all'impugnazione, da parte della Provincia di Trento, dell'art. 10, comma 5, si rileva in via preliminare che essa ha denunciato l'incostituzionalità della norma proponendone contestualmente una interpretazione correttiva, sicché potrebbe dirsi che la ricorrente chieda alla Corte di verificare la plausibilità dell'interpretazione della norma che essa accredita. Da ciò la inammissibilità della questione. Sarebbe invece inammissibile per assoluta genericità il motivo di ricorso della Regione Sardegna sul medesimo art. 10, comma 5.
Anche la censura proposta nei confronti dell'art. 10, comma 6, sarebbe inammissibile, giacché in essa i commissariati di Governo per le Province autonome di Trento e di Bolzano sono disciplinati, richiamando il regolamento n. 287 del 2001, “compatibilmente con lo statuto speciale di autonomia e con le relative norme di attuazione”. Osserva inoltre la difesa statale che nell'art. 2, comma 2, del predetto regolamento si dispone che il prefetto titolare dell'Ufficio territoriale di Governo eserciti le funzioni di commissario di Governo ai sensi dell'art. 13 della legge 23 agosto 1988, n. 400. Anche nella ipotesi di accoglimento del ricorso, dunque, la norma testé citata resterebbe in vigore, senza che la eventuale dichiarazione di illegittimità costituzionale del comma 5 ne possa pregiudicare in qualche modo gli effetti normativi.
Nel merito, prosegue la difesa dello Stato, la questione sarebbe comunque infondata. L'art. 120, secondo comma, Cost., che in forza della clausola di favore posta nell'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001 dovrebbe considerarsi non applicabile alle Regioni a statuto speciale e alle Province autonome, definisce, secondo l'Avvocatura, principî ai quali gli statuti devono comunque adeguarsi, poiché gli interessi a presidio dei quali è posto l'esercizio del potere sostitutivo vanno ben oltre l'ambito di quelli affidati alle competenze delle Regioni speciali.
La norma impugnata, prosegue l'Avvocatura, rimette alle norme di attuazione l'adeguamento della novellata disciplina costituzionale del potere sostitutivo agli statuti di autonomia speciale. In tal modo la disposizione impugnata potrebbe assumere il significato che la stessa Provincia di Trento ritiene plausibile, pur considerandolo inficiato da un «profilo di possibile illegittimità»; ma proprio il fatto di presentare tale illegittimità come possibile senza indicare i parametri alla stregua dei quali andrebbe accertata integra, secondo la difesa statale, una ragione ulteriore di inammissibilità della questione.
In relazione all'impugnazione della Regione Valle d'Aosta, l'Avvocatura replica che l'art. 10, nel suo complesso, non è diretto a dare attuazione all'art. 120, secondo comma, Cost., bensì a colmare il vuoto determinato dalla soppressione del Commissario del Governo, conseguente all'abrogazione dell'art. 124 Cost., ed a riassegnare le funzioni già esercitate da tale organo, per la parte in cui esso è ancora compatibile con il nuovo assetto costituzionale. A tale fine sarebbe stato istituito un nuovo organo, il Rappresentante dello Stato per i rapporti con il sistema delle autonomie locali, cui è preposto il prefetto del capoluogo di Regione, che avrebbe tra i suoi compiti quello di dare esecuzione ai provvedimenti sostitutivi deliberati dal Consiglio dei ministri. La disposizione impugnata avrebbe dunque la sola funzione di individuare l'organo statale al quale il Governo può affidare, nel rispetto degli statuti speciali e secondo modalità da stabilire con le norme di attuazione, l'esecuzione di provvedimenti sostitutivi legittimamente adottati nei confronti della Regione. La difesa erariale soggiunge che la competenza contestata dalla Regione in relazione all'esecuzione degli eventuali provvedimenti sostitutivi è nuova rispetto al precedente ordinamento e quindi non potrebbe ricadere nell'ambito applicativo della disposizione statutaria invocata, che avrebbe natura eccezionale, e che inoltre l'esercizio dei poteri sostitutivi «compete non al Prefetto, ma al Rappresentante dello Stato come tale».
Per quel che concerne, infine, l'impugnazione dell'art. 10, comma 6, l'Avvocatura dello Stato rileva che l'applicabilità delle disposizioni sull'Ufficio territoriale del Governo al Commissario del Governo di Bolzano e di Trento è esplicitamente limitata alla loro compatibilità con lo statuto speciale e le relative norme di attuazione ed aggiunge che il d.P.R. n. 287 del 2001 contiene una serie di disposizioni aventi per gran parte natura organizzativa, che ben possono essere applicate dall'Ufficio statale al proprio interno, senza interferire sui rapporti con le Province autonome.
3.In prossimità dell'udienza pubblica del 27 aprile 2004 le Province di Trento e di Bolzano, la Regione Sardegna nonché l'Avvocatura dello Stato hanno depositato ulteriori memorie difensive.
4.In riferimento all'impugnazione dell'art. 7, comma 1, la Provincia di Bolzano e la Regione Sardegna ribadiscono quanto dedotto nel ricorso, prendendo atto dell'affermazione della difesa erariale, secondo la quale l'articolo in questione riguarderebbe solo le Regioni a statuto ordinario e non anche le Regioni speciali e le Province autonome.
Rispetto all'impugnazione dell'art. 8, la difesa provinciale, ricordato come la stessa Avvocatura ammetta che esso non si applica alle Regioni speciali, aggiunge che l'unico caso espresso di potere sostitutivo esercitabile da parte del Governo nei confronti della Provincia di Bolzano ha come esclusivo presupposto l'inattività degli organi provinciali che comporti inadempimento degli obblighi comunitari, secondo quanto prevede l'art. 8 del d.P.R. n. 526 del 1987.
Ebbene, si argomenta, il comma 2 del predetto art. 8 dispone che il potere sostitutivo possa essere esercitato per rimediare a qualsivoglia “violazione della normativa comunitaria”; esso può riguardare dunque, oltre all'ipotesi di inerzia, anche attività e provvedimenti contrastanti con il diritto comunitario, e pertanto, a giudizio della ricorrente, ne comprime l'autonomia in misura maggiore rispetto alla disciplina prevista per quel potere in sede statutaria. In virtù della clausola di favore di cui all'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001, l'impugnato art. 8 sarebbe pertanto inapplicabile alla Provincia di Bolzano. Identico ragionamento dovrebbe condurre ad escluderne l'applicabilità anche nei confronti della Regione Sardegna, rispetto alla fattispecie di potere sostitutivo disciplinata nell'art. 6, comma 3, del d.P.R. n. 348 del 1979, che ha come presupposto l'inattività degli organi regionali che comporti inadempimento di obblighi comunitari.
5.Rispetto alla denunciata incostituzionalità dell'art. 10, comma 5, hanno svolto ulteriori argomentazioni la Provincia di Trento e la Regione Sardegna.
La prima, in replica alla difesa erariale, nega che nei giudizi in via principale la prospettazione di una interpretazione alternativa a quella posta a base del ricorso sia motivo di inammissibilità dello stesso. Neppure si potrebbe sostenere, prosegue la difesa provinciale, che la censura da essa formulata sia generica, per omessa indicazione del parametro costituzionale; al contrario nel ricorso si chiarirebbe che l'illegittimità deriva dal fatto che l'individuazione dell'organo statale competente ad eseguire i provvedimenti sostitutivi dovrebbe essere compiuta dalle norme di attuazione e non dalla legge impugnata. In ordine alla terza eccezione di inammissibilità formulata dall'Avvocatura, secondo la quale, anche in caso di accoglimento del ricorso, resterebbe in vita l'art. 13, comma 3, della legge n. 400 del 1988, che conserverebbe gli effetti normativi della disposizione impugnata, la Provincia di Trento ne contesta la fondatezza per una serie di ragioni. Si rileva in primo luogo che l'art. 13 della legge n. 400 del 1988 è stato abrogato, per la parte che qui viene in gioco, dallo stesso art. 10, comma 10, della legge n. 131 del 2003. I commissariati del Governo sono stati insomma soppressi in tutte le Regioni e quelli di Trento e Bolzano sopravvivono soltanto in quanto svolgono le funzioni altrimenti proprie del prefetto. Secondariamente, l'art. 2, comma 2, del d.P.R. n. 287 del 2001, al quale fa rinvio la disciplina impugnata e che dovrebbe considerarsi ormai abrogato, serviva ad attribuire al Prefetto del capoluogo regionale le funzioni di Commissario del Governo, ma non avrebbe alcun rilievo in relazione agli organi statali operanti nelle Province autonome, che sono nati come commissari del Governo e sono chiamati ad esercitare anche le funzioni residue dei prefetti. Infine, le disposizioni richiamate dall'Avvocatura a sostegno delle eccezioni di inammissibilità formulate non avrebbero affatto riguardo al potere sostitutivo di cui all'art. 120 Cost., e quindi non potrebbero far venire meno l'interesse alla dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 10, comma 5.
Nel merito, la difesa della Provincia di Trento rammenta che la stessa Avvocatura ammetterebbe che l'estensione alle Province autonome del potere sostitutivo di cui all'art. 120 può essere disposta solo dallo statuto speciale e dalle norme di attuazione e comunque soggiunge che l'adeguamento degli statuti dovrebbe avvenire solo per le norme più favorevoli, non anche per quelle peggiorative dell'attuale regime di autonomia.
Anche la Regione Sardegna sostiene che l'art. 10, comma 5, pretendendo di estendere «´surrettiziamente` (ovvero mediante una previsione apparentemente organizzativa)» il potere sostitutivo alle Regioni speciali, violerebbe apertamente la clausola di salvezza contenuta nell'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001 nonché l'art. 56 dello statuto sardo, giacché l'attribuzione di un potere al Rappresentante del Governo in Sardegna potrebbe avvenire soltanto nel rispetto della particolare procedura collaborativa prevista nello statuto. Quanto infine alla eccezione di inammissibilità per genericità della censura formulata dalla difesa erariale, se ne contesta la fondatezza, precisando che nel ricorso si afferma chiaramente che l'art. 10, comma 5, è stato impugnato per il fatto che rende applicabile alla Regione il potere sostitutivo di cui all'art. 120, secondo comma, Cost.
6.Per quel che concerne l'impugnazione dell'art. 10, comma 6, la ricorrente Provincia di Bolzano, ribadite le conclusioni rassegnate nel ricorso, pone in risalto come alcune disposizioni regolamentari contenute nell'anzidetto d.P.R. n. 287 del 2001 e specificamente gli artt. 1, 2 e 3, lungi dallo spiegare un'efficacia meramente interna all'amministrazione statale, abbiano al contrario forti ricadute sui rapporti fra Stato e Provincia autonoma.
7.L'Avvocatura dello Stato, nel confermare le conclusioni raggiunte nell'atto di costituzione, ulteriormente articola le sue difese.
Si osserva innanzitutto, in linea generale, che alle Regioni speciali e alle Province autonome dovranno applicarsi tutte le disposizioni del Titolo V della Parte II della Costituzione, e che l'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001 intenderebbe solo sancire che le norme che determinano un ampliamento delle forme di autonomia sono di applicazione immediata, mentre per quelle che comportano limiti è necessario attendere l'adeguamento degli statuti.
In ordine all'impugnazione dell'art. 10, comma 5, la difesa erariale sostiene che esso, siccome diretto ad individuare l'organo statale competente ad intrattenere rapporti con il sistema delle autonomie, sarebbe riconducibile alla materia di legislazione statale esclusiva della “organizzazione dello Stato” (art. 117, secondo comma, lettera g). Inoltre, con la legge impugnata si sarebbe dettata una disciplina che diverrebbe operativa solo quando gli statuti speciali saranno stati adeguati; in essi si dovrà disciplinare anche il potere sostitutivo di cui all'art. 120 Cost., ma con le modalità previste da apposite norme di attuazione.
Con specifico riguardo al ricorso promosso dalla Regione Siciliana, l'Avvocatura nega che l'art. 20 dello statuto speciale di autonomia abbia il valore assoluto che ad esso la Regione annette. Si osserva in proposito che l'art. 21 del medesimo statuto, dopo aver attribuito al Presidente della Regione la rappresentanza del Governo dello Stato, dispone che esso «può tuttavia inviare temporaneamente propri commissari per l'esplicazione di singole funzioni statali». Lo Stato si vedrebbe insomma riconosciuto il potere di assegnare ai suoi commissari singole funzioni, quali quelle che attribuisce la disposizione impugnata. Così inteso, l'impugnato art. 10, comma 5, avrebbe il solo effetto di prevedere, invece che la nomina di singoli commissari per ogni puntuale violazione, la competenza dell'organo già individuato nello statuto, in modo da incidere nella minor misura possibile sulle attribuzioni regionali.
Anche il secondo motivo del ricorso siciliano sarebbe infondato. In proposito la difesa erariale precisa che l'art. 10, comma 5, per quanto riguarda le modalità di esercizio del potere sostitutivo, rinvia alle «apposite norme di attuazione»; non introduce quindi alcuna disciplina procedimentale e pertanto non si espone a censure di illegittimità costituzionale.

Considerato in diritto1.Le Province autonome di Trento e di Bolzano e le Regioni Siciliana, Sardegna e Valle d'Aosta hanno proposto questione di legittimità costituzionale di numerose disposizioni della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3).

2.Le questioni relative agli artt. 7, comma 1; 8, commi da 1 a 4; 10, commi 5 e 6, vengono qui trattate distintamente rispetto alle altre proposte con gli stessi ricorsi e riservate a separate decisioni. Per omogeneità di materia, i relativi giudizi possono essere riuniti e decisi con la medesima sentenza.
3.L'art. 7, comma 1, è impugnato dalla Provincia di Bolzano e dalla Regione Sardegna in riferimento all'art. 117, terzo comma, della Costituzione, all'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001, agli artt. 8, 9, 10, 16 e 18 dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige nonché agli artt. 3, 4, 5 e 6 dello statuto speciale per la Sardegna.
La disposizione censurata, nella parte che qui si denuncia come illegittima, prevede che «lo Stato e le Regioni, secondo le rispettive competenze, provvedono a conferire le funzioni amministrative da loro esercitate alla data di entrata in vigore della presente legge, sulla base dei principî di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza, attribuendo a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato soltanto quelle di cui occorra assicurare l'unitarietà di esercizio, per motivi di buon andamento, efficienza o efficacia dell'azione amministrativa ovvero per motivi funzionali o economici o per esigenze di programmazione o di omogeneità territoriale, nel rispetto, anche ai fini dell'assegnazione di ulteriori funzioni, delle attribuzioni degli enti di autonomia funzionale, anche nei settori della promozione dello sviluppo economico e della gestione dei servizi».
Le ricorrenti sostengono in via preliminare che il principio di sussidiarietà non sarebbe operante nei loro confronti. La clausola di maggior favore di cui all'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, si argomenta, impone di applicare le disposizioni del Titolo V anche alle Regioni speciali, ma solo «per le parti in cui prevedono forme di autonomia più ampie rispetto a quelle già attribuite». L'art. 118 Cost., che individua nella sussidiarietà il criterio di allocazione delle funzioni amministrative, risulterebbe tuttavia penalizzante rispetto alla regola, sancita nei rispettivi statuti (art. 16 dello statuto per il Trentino-Alto Adige, art. 6 dello statuto sardo), secondo la quale la Regione e la Provincia autonoma esercitano le funzioni amministrative nelle materie nelle quali hanno potestà legislativa (cosiddetto “parallelismo” delle funzioni). Da ciò l'inapplicabilità dell'anzidetto articolo della Costituzione agli enti ad autonomia differenziata.
Si lamenta inoltre nei ricorsi che la disposizione impugnata autorizza lo Stato a conferire a Province e Comuni funzioni esercitate alla data di entrata in vigore della legge n. 131 del 2003, anche se ormai alcune di queste funzioni, a seguito della revisione del Titolo V della Parte II della Costituzione e segnatamente dell'art. 118, sarebbero divenute di competenza regionale.
3.1.La questione è inammissibile.
È errato il presupposto interpretativo dal quale muovono le ricorrenti, e cioè che l'art. 7 della legge n. 131 del 2003 trovi applicazione nei confronti delle Regioni a statuto speciale. Decisivo è in proposito il rilievo che l'art. 11 della medesima legge, rubricato “attuazione dell'articolo 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3”, dopo aver stabilito che «per le Regioni a statuto speciale e le Province autonome di Trento e di Bolzano resta fermo quanto previsto dai rispettivi statuti speciali e dalle relative norme di attuazione, nonché dall'articolo 10» testé citato, affida alle commissioni paritetiche previste dagli statuti delle Regioni ad autonomia differenziata, in relazione alle ulteriori competenze loro spettanti in forza del riformato Titolo V, la proposta di adozione delle norme di attuazione «per il trasferimento dei beni e delle risorse strumentali, finanziarie, umane e organizzative, occorrenti all'esercizio delle ulteriori funzioni amministrative». La lettura della disposizione risulta agevole: per tutte le competenze legislative aventi un fondamento nello statuto speciale, il principio del parallelismo tra funzioni legislative e funzioni amministrative conserva la sua validità. Per le ulteriori, più ampie competenze che le Regioni speciali e le Province autonome traggano dalla Costituzione, in virtù della clausola di maggior favore, troverà invece applicazione l'art. 11 della legge n. 131 del 2003 e quindi il trasferimento delle funzioni avrà luogo secondo le modalità previste dalle norme di attuazione e con l'indefettibile partecipazione della commissione paritetica.
In definitiva, il censurato art. 7, come le stesse parti hanno riconosciuto nella discussione orale, riguarda solo le Regioni a statuto ordinario e non anche le Regioni speciali e le Province autonome. Non si applica pertanto alle ricorrenti Regione Sardegna e Provincia di Bolzano, con conseguente inammissibilità della questione di legittimità costituzionale concernente l'art. 7, comma 1.
4.L'art. 8, nei commi da 1 a 4, è impugnato dalla Provincia di Bolzano e dalla Regione Sardegna per violazione delle competenze di cui al combinato disposto degli artt. 117, terzo comma, Cost.; 10 della legge cost. n. 3 del 2001; 8, 9, 10, 52, ultimo comma, e 107 dello statuto per il Trentino-Alto Adige e 3, 4, 5, 56 dello statuto sardo e delle relative norme di attuazione, nonché in relazione agli artt. 70 e 77 Cost.
La disposizione in oggetto, nel dare attuazione all'art. 120, secondo comma, Cost., in tema di potere sostitutivo, stabilisce che «nei casi e per le finalità previsti» da tale articolo «il Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro competente per materia, anche su iniziativa delle Regioni o degli enti locali, assegna all'ente interessato un congruo termine per adottare i provvedimenti dovuti o necessari» e prosegue disponendo che, quando sia decorso inutilmente tale termine, «il Consiglio dei ministri, sentito l'organo interessato, su proposta del Ministro competente o del Presidente del Consiglio dei ministri, adotta i provvedimenti necessari, anche normativi, ovvero nomina un apposito commissario». Alla riunione del Consiglio dei ministri – così si chiude il primo comma dell'articolo impugnato – «partecipa il Presidente della Giunta regionale della Regione interessata al provvedimento».
Nei successivi commi sono disciplinate puntualmente le modalità procedimentali di esercizio del potere sostitutivo diretto a porre rimedio alla violazione della normativa comunitaria (comma 2), di quello riguardante Comuni, Province e Città metropolitane (comma 3) e di quello di natura preventiva, da disporre «nei casi di assoluta urgenza, qualora l'intervento sostitutivo non sia procrastinabile senza mettere in pericolo le finalità tutelate dall'articolo 120 della Costituzione».
Le ricorrenti sostengono in via preliminare che l'art. 120 Cost., e l'art. 8 che lo attua, non sarebbero applicabili alle Regioni speciali, in quanto regolano l'intervento sostitutivo secondo modalità peggiorative rispetto alle tipologie previste nei rispettivi statuti, con conseguente inoperatività della più volte ricordata clausola di favore dell'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001.
Sempre da parte di entrambe le ricorrenti si denuncia inoltre la previsione, nel comma 1 dell'art. 8, di un potere sostitutivo di natura normativa, osservando, da un lato, che con legge formale ordinaria si sarebbe configurato un decreto-legge atipico, discosto dal modello definito dall'art. 77 Cost.; lamentando, dall'altro, che la sostituzione normativa consentirebbe al Governo, in via preventiva e d'urgenza, di derogare al riparto costituzionale della potestà legislativa e regolamentare delineato nell'art. 117 Cost. e quindi autorizzerebbe a porre, con atto secondario statale, un vincolo di validità-efficacia alle fonti regionali di rango legislativo.
Il medesimo art. 8, si prosegue in entrambi i ricorsi, sarebbe incompatibile pure con la disciplina dell'intervento sostitutivo derivante da inadempienza comunitaria, che è posta, per la Regione Sardegna, dall'art. 6, terzo comma, del d.P.R. 19 giugno 1979, n. 348 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la Sardegna in riferimento alla legge 22 luglio 1975, n. 382, e al d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616) e, per la Provincia di Bolzano, dall'art. 8 del d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526 (Estensione alla regione Trentino-Alto Adige ed alle province autonome di Trento e Bolzano delle disposizioni del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616). Disposizioni, queste, che sarebbero derogabili o abrogabili solo mediante la speciale procedura collaborativa di cui all'art. 56 dello statuto della Sardegna e all'art. 107 dello statuto per il Trentino-Alto Adige e non da parte di una legge formale ordinaria qual è l'atto normativo di cui fa parte la disposizione impugnata.
Una censura più specifica sul medesimo art. 8 è infine proposta dalla Provincia di Bolzano, la quale ritiene che la mancata previsione, nel comma 1, che alla seduta del Consiglio dei ministri in cui si adottano i provvedimenti sostitutivi partecipi il Presidente della Provincia interessata sia in contrasto con l'art. 52, ultimo comma, dello statuto per il Trentino-Alto Adige, che tale partecipazione imporrebbe come obbligatoria.
4.1.Tutte le questioni proposte sono inammissibili.
L'art. 120, secondo comma, Cost., attribuisce al Governo il potere di sostituirsi a organi delle Regioni, delle Città metropolitane, delle Province e dei Comuni «nel caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria oppure di pericolo grave per l'incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedono la tutela dell'unità giuridica o dell'unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali dei governi locali».
La disposizione è posta a presidio di fondamentali esigenze di eguaglianza, sicurezza, legalità che il mancato o l'illegittimo esercizio delle competenze attribuite, nei precedenti artt. 117 e 118, agli enti sub-statali, potrebbe lasciare insoddisfatte o pregiudicare gravemente. Si evidenzia insomma, con tratti di assoluta chiarezzasi pensi alla tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, che forma oggetto della competenza legislativa di cui all'art. 117, secondo comma, lettera m), un legame indissolubile fra il conferimento di una attribuzione e la previsione di un intervento sostitutivo diretto a garantire che la finalità cui essa è preordinata non sacrifichi l'unità e la coerenza dell'ordinamento. La previsione del potere sostitutivo fa dunque sistema con le norme costituzionali di allocazione delle competenze, assicurando comunque, nelle ipotesi patologiche, un intervento di organi centrali a tutela di interessi unitari. E tale sistema non potrebbe essere disarticolato, in applicazione della “clausola di favore”, nei confronti delle Regioni ad autonomia differenziata, dissociando il titolo di competenza dai meccanismi di garanzia ad esso immanenti. È quindi da respingere la tesi secondo la quale i principî dell'art. 120 Cost. non sarebbero in astratto applicabili alle Regioni speciali. Al contrario deve concludersi che un potere sostitutivo potrà trovare applicazione anche nei loro confronti, e che, riguardo alle competenze già disciplinate dai rispettivi statuti, continueranno nel frattempo ad operare le specifiche tipologie di potere sostitutivo in essi (o nelle norme di attuazione) disciplinate.
Ai fini della presente questione, tuttavia, deve osservarsi che il concreto trasferimento alle Regioni ad autonomia speciale delle funzioni ulteriori attratte dal nuovo Titolo V deve essere effettuato con le procedure previste dall'art. 11 della legge n. 131 del 2003, ossia con norme di attuazione degli statuti adottate su proposta delle commissioni paritetiche. Ne segue che fino a quando tali norme di attuazione non saranno state approvate, la disciplina del potere sostitutivo di cui si contesta la legittimità resta nei loro confronti priva di efficacia e non è idonea a produrre alcuna violazione delle loro attribuzioni costituzionali. Da ciò l'inammissibilità di tutte le censure proposte avverso l'art. 8, commi da 1 a 4.
5.L'art. 10, comma 5, è impugnato dalla Provincia di Trento e dalle Regioni Siciliana, Sardegna e Valle d'Aosta, in riferimento all'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001, all'art. 20 dello statuto speciale della Regione Siciliana, all'art. 44 dello statuto speciale di autonomia della Regione Valle d'Aosta e all'art. 4, primo comma, del decreto legislativo luogotenenziale 7 settembre 1945, n. 545 (Ordinamento amministrativo della Valle d'Aosta).
La disposizione censurata stabilisce che all'esecuzione dei provvedimenti del Consiglio dei ministri di esercizio del potere sostitutivo provvedono, per le Regioni speciali, «gli organi statali a competenza regionale previsti dai rispettivi statuti, con le modalità definite da apposite norme di attuazione».
Con una prima doglianza tutte le ricorrenti lamentano che l'art. 10, comma 5, avrebbe illegittimamente esteso alle Regioni ad autonomia differenziata la disciplina costituzionale del potere sostitutivo di cui all'art. 120, secondo comma, Cost.
La Regione Siciliana, inoltre, sostiene che esso violerebbe il principio di sussidiarietà e, insieme, l'art. 20 dello statuto, il quale affida al Presidente e agli assessori le funzioni amministrative anche nelle materie in cui la Regione non ha potestà legislativa (piena o concorrente), vincolandoli in tal caso ad esercitarle secondo le direttive del Governo. Secondo la difesa regionale, le funzioni relative al potere sostitutivo dovrebbero essere affidate al Presidente o agli assessori regionali e non all'organo statale a competenza regionale previsto dallo statuto.
Una censura non dissimile nei confronti del medesimo art. 10, comma 5, svolge la Regione Valle d'Aosta, la quale afferma che la funzione relativa ai poteri sostitutivi dovrebbe essere affidata non già all'organo statale a competenza regionale previsto dall'art. 45 dello statuto, ossia al Presidente della commissione di coordinamento, che è un rappresentante del Ministero dell'interno, bensì al Presidente della Giunta regionale, al quale l'art. 4, primo comma, del d.lgs.lgt. n. 545 del 1945 e l'art. 44 dello statuto di autonomia attribuiscono le funzioni prefettizie.
La Provincia di Trento si duole infine, sempre rispetto all'art. 10, comma 5, che l'individuazione dell'organo competente ad eseguire i provvedimenti sostitutivi dovrebbe spettare alle norme di attuazione, attenendo ai rapporti fra Stato e Provincia, e non potrebbe dunque essere disposta da una legge formale ordinaria.
5.1.Le questioni sono inammissibili.
Valgono al riguardo le considerazioni già svolte in precedenza al punto 4.1. circa l'inattualità della lesione lamentata dalle ricorrenti. Il potere sostitutivo di cui si denuncia l'incostituzionalità, dunque quello relativo alle competenze aventi fondamento non statutario, ma costituzionale, sarà infatti esercitabile solo nel momento in cui avrà luogo il concreto trasferimento delle ulteriori funzioni ai sensi dell'art. 11 della legge n. 131 del 2003.
6.La Provincia autonoma di Bolzano impugna infine l'art. 10, comma 6, per violazione degli artt. 87 e 107 dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige e delle relative norme di attuazione. La disposizione in oggetto prevede che «ai commissariati del Governo di Trento e di Bolzano si applicano le disposizioni del d.P.R. 17 maggio 2001, n. 287, compatibilmente con lo statuto speciale di autonomia e con le relative norme di attuazione».
Lo Stato – si argomenta nel ricorso provinciale – avrebbe in tal modo disciplinato le funzioni del Commissario di Governo unilateralmente e per di più facendo rinvio ad una fonte secondaria, mentre sarebbe stato necessario, nel rispetto dell'autonomia costituzionale della Provincia ricorrente, fare ricorso alle norme di attuazione approvate secondo la procedura collaborativa di cui all'art. 107 dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige.
6.1.La questione è fondata.
Giova premettere, per una corretta comprensione della censura, che con il d.lgs. 30 luglio 1999, n. 300 (Riforma dell'organizzazione del Governo, a norma dell'articolo 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59), le preesistenti prefetture sono state trasformate in Uffici territoriali del Governo e che, in sede di attuazione del predetto decreto legislativo, il regolamento di cui al d.P.R. 17 maggio 2001, n. 287 (Disposizioni in materia di ordinamento degli uffici territoriali del Governo, ai sensi dell'articolo 11 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300), all'art. 15, ha stabilito che le norme in esso contenute si applichino alle Regioni a statuto speciale tranne che alle Regioni Trentino-Alto Adige e Valle d'Aosta e alle Province autonome di Trento e di Bolzano, proprio in ragione della loro peculiare e differenziata disciplina statutaria del Commissario del Governo. La disposizione impugnata sancisce invece l'applicabilità del menzionato regolamento anche alle Province di Bolzano e di Trento e quindi estende ad esse le disposizioni sull'Ufficio territoriale del Governo. Non vale a rimuovere la lesione lamentata dalla Provincia ricorrente neppure la previsione della applicabilità dell'anzidetto art. 10, comma 6, «compatibilmente con lo statuto speciale di autonomia e con le relative norme di attuazione». La clausola di salvezza vale infatti a rendere inoperanti le disposizioni del d.P.R. n. 287 che si pongano in aperto contrasto con la disciplina statutaria, ma non sana il vizio consistente nell'aver disciplinato le funzioni del Commissario del Governo unilateralmente e per di più facendo rinvio a un regolamento governativo anziché attraverso le norme di attuazione approvate secondo la procedura collaborativa di cui all'art. 107 dello statuto speciale. L'incostituzionalità della disposizione emerge ancor più evidente se si considera che, in base al comma 5 del medesimo art. 10, nelle altre Regioni ad autonomia differenziata la disciplina degli organi statali corrispondenti al Commissario del Governo di Bolzano è demandata alle “apposite norme di attuazione” dei relativi statuti speciali.

Per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

riservate a separate decisioni le restanti questioni di legittimità costituzionale della legge 5 giugno 2003, n. 131, sollevate dalle Province autonome di Trento e di Bolzano e dalle Regioni Siciliana, Sardegna e Valle d'Aosta con i ricorsi indicati in epigrafe;
riuniti i giudizi,
1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 10, comma 6, della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3);
2) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell'art. 7, comma 1, della legge 5 giugno 2003, n. 131, sollevata dalla Provincia autonoma di Bolzano e dalla Regione Sardegna in riferimento all'art. 117, terzo comma, della Costituzione, all'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, agli artt. 8, 9, 10, 16 e 18 dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige nonché agli artt. 3, 4, 5 e 6 dello statuto speciale per la Sardegna, con i ricorsi indicati in epigrafe;
3) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell'art. 8, commi da 1 a 4, della medesima legge, sollevata dalla Provincia autonoma di Bolzano e dalla Regione Sardegna in riferimento agli artt. 70, 77, 117, terzo comma, della Costituzione, all'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001, e agli artt. 8, 9, 10, 52, ultimo comma, e 107 dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige e 3, 4, 5, 56 dello statuto speciale per la Sardegna, con i ricorsi indicati in epigrafe;
4) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell'art. 10, comma 5, della medesima legge, sollevata dalla Provincia autonoma di Trento e dalle Regioni Siciliana, Sardegna e Valle d'Aosta, in riferimento all'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001, all'art. 20 dello statuto speciale della Regione Siciliana, all'art. 44 dello statuto speciale di autonomia della Regione Valle d'Aosta e all'art. 4, primo comma, del decreto legislativo luogotenenziale 7 settembre 1945, n. 545, con i ricorsi indicati in epigrafe.

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Corte costituzionale - Sentenza N. 236 del 19.07.2004 Conferimento di funzioni ai Comuni - Potere sostitutivo del Governo - Funzioni del Commissario del Governo

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Conferimento di funzioni ai Comuni - Potere sostitutivo del Governo - Funzioni del Commissario del Governo