Corte costituzionale - Sentenza N. 180 del 29.04.1991
Tossicodipendenza - Decreto ministeriale - Concessione di contributi per la costruzione ed il potenziamento di immobili destinati a sedi di comunità terapeutiche - Carattere straordinario ed aggiuntivo per garantire interventi omogenei sull'intero territorio nazionale

Sentenza (22 aprile) 29 aprile 1991 n. 180; Pres. (ff.) Corasaniti - Red. Caianiello

Ritenuto in fatto: 1. La Provincia autonoma di Bolzano ha proposto conflitto di attribuzione avverso il decreto 30 ottobre 1990 del Ministro dei lavori pubblici, Presidente del Comitato per l'edilizia residenziale, con il quale, in attuazione dell'art. 107 l. 22 dicembre 1975 n. 685 (Disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope. Prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza), nel testo novellato dall'art. 32 l. 26 giugno 1990 n. 162, sono state dettate le modalità per la concessione dei contributi per la costruzione, l'ampliamento o il recupero di immobili destinati a sedi di comunità terapeutiche, è stata ripartita tra le Regioni la disponibilità finanziaria di 100 miliardi per il 1990 e sono stati precisati gli enti legittimati a chiedere i contributi, la tipologia delle domande, i termini di presentazione delle stesse, nonché le procedure di assegnazione e gestione dei finanziamenti, all'uopo richiamandosi quelle dei programmi straordinari dell'art. 3 lett. q) 1. 5 agosto 1978 n. 457 per l'edilizia residenziale.
Sostiene la ricorrente che l'atto impugnato sarebbe invasivo di proprie competenze esclusive in materia di « assistenza e beneficenza pubblica » e di « edilizia comunque sovvenzionata », nonché di competenze di tipo concorrente in materia di « igiene e sanità, rispettivamente previste dall'art. 8 nn. 25 e 10 e dall'art. 9 n. 10 st. spec. di autonomia, approvato con d.P.R. 31 agosto 1972 n. 670.
Nell'esercizio di tali competenze la stessa Provincia autonoma avrebbe già legiferato in materia di tossicodipendenza con la l. prov. 7 dicembre 1978 n. 69, il cui art. 2 tratta appunto delle comunità terapeutiche,
II provvedimento impugnato si porrebbe, altresì, in contrasto con il sistema finanziario provinciale riconosciuto dagli artt. 69 ss. st., modificati di recente dalla 1. 30 novembre 1989 n. 396 (Norme per il coordinamento della finanza della Regione Trentino-Alto Adige e delle Province autonome di Trento e di Bolzano con la riforma tributaria). In particolare l'art. 5 di tale legge, dopo aver stabilito che le Province autonome partecipano alla ripartizione di fondi speciali istituiti per garantire livelli minimi di prestazione in modo uniforme su tutto il territorio nazionale, dispone che i finanziamenti, recati dalle leggi statali in cui sia previsto il riparto tra le Regioni, vengano assegnati alle Province autonome per essere utilizzati secondo normative provinciali nell'ambito del corrispondente settore.
In contrasto con siffatte previsioni legislative, della ripartizione degli stanziamenti da parte del CER avrebbe ora beneficiato la Regione Trentino-Alto Adige, in luogo della provincia ricorrente, la quale è la sola competente a disciplinare le modalità di erogazione dei contributi e di gestione dei singoli interventi. Ciò sarebbe confermato dal d. l. 22 aprile 1985 n. 144 (Norme per la erogazione di contributi finalizzati al sostegno delle attività di prevenzione e reinserimento dei tossicodipendenti nonché per la distruzione di sostanze stupefacenti e psicotrope sequestrate e confiscate), conv., con modif., nella 1. 21 giugno 1985 n. 297, il cui art. 1-ter ha appunto disposto che, in relazione agli specifici contributi, le Province autonome « provvedono...secondo modalità stabilite dai rispettivi ordinamenti ».
2. Avverso lo stesso d.m. 30 ottobre 1990 ha sollevato conflitto di attribuzione anche la Provincia autonoma di Trento, sostenendo la invasivita di proprie attribuzioni legislative ed amministrative in materia di « edilizia comunque sovvenzionata », « lavori pubblici di interesse provinciale », « igiene e sanità » nonché il contrasto con il sistema dell'autonomia finanziaria provinciale, in riferimento agli artt. 8 nn. 10 e 17, 9 n. 10, 16, al titolo VI st. spec. di autonomia, oltreché alla 1. 30 novembre 1989 n. 386.
Con il suo ricorso la Provincia di Trento ha impugnato, altresì, la delibera di riparto dei fondi relativi al 1990, adottata dal comitato esecutivo del CER nella seduta del 20 ottobre 1990, di cui è cenno nelle premesse del decreto ministeriale.
Dopo aver ricordato che la norma di legge su cui si fonda l'atto impugnato rinvia, quanto alle procedure per la concessione dei finanziamenti, a quelle previste per gli « interventi straordinari nel settore dell'edilizia residenziale » dall'art. 3 comma 1 lett. q) 1. 5 agosto 1978 n. 457, la Provincia ricorrente rileva che l'art. 39 della richiamata legge dispone l'accreditamento dei fondi relativi direttamente alle Province autonome, in quanto « aventi competenza esclusiva in materia di edilizia comunque sovvenzionata », in conformità all'art 78 st. ai sensi del quale, tra l'altro, « la devoluzione avviene senza vincolo di destinazione a scopi determinati ». La pluriennale applicazione della 1. n. 457 del 1978 ha comportato che tutti i finanziamenti statali relativi al settore dell'edilizia pubblica, ivi compresi quelli per gli interventi straordinari di cui al predetto art. 3 lett. q), sono stati erogati alle Province autonome secondo la descritta procedura.
Ciò impone, ad avviso della ricorrente, che anche i finanziamenti disposti dall'art. 107 1. n. 685 del 1975, come sostituito dall'art. 32 1. n. 162 del 1990, per contributi a favore delle comunità terapeutiche, non debbano essere erogati, nelle Province di Trento e di Bolzano, direttamente da organi dello Stato, ma debbano invece concorrere alla determinazione della quota variabile di finanziamento attribuita alle Province ai sensi dell'art. 78 st., restando riservato alle stesse il compito di disciplinare e di disporre l'erogazione dei contributi sulla base di proprie leggi.
In proposito, anche la Provincia di Trento ricorda il precedente dei contributi alle comunità terapeutiche contro le tossicodipendenze, previsto dall'art. 1-ter d. l. 22 aprile 1984 n. 144, conv. nella l. 21 giugno 1985 n. 297, in cui è fatto salvo l'ordinamento provinciale.
Il decreto ministeriale ora impugnato avrebbe invece ripartito le somme stanziate tra le Regioni, intese come circoscrizioni geografiche, ed in base ai dati rilevati dall'osservatorio permanente presso il Ministero dell'interno circa il numero dei tossicodipendenti assistiti.
Tale previsione, unitamente alle altre relative alle modalità di concessione dei contributi in capo agli enti beneficiari, il tutto secondo lo schema di un intervento diretto dello Stato, determinerebbe la violazione dell'autonomia della Provincia ricorrente; in più la disciplina applicativa recata dal provvedimento impugnato sarebbe illegittima in quanto non rispettosa dei criteri legislativamente stabiliti in materia, i quali prevedono per le Province autonome un procedimento di finanziamento del tutto particolare che salvaguardi appunto l'autonomia provinciale nella gestione dell'intervento.
Infine la Provincia di Trento rileva l'incongruità della ripartizione e dell'assegnazione alla Regione Trentino-Alto Adige, considerata quale circoscrizione territoriale unica, della quota di finanziamento indifferenziata usufruibile da soggetti ubicati nell'una o nell'altra Provincia, mentre il riferimento territoriale ai fini della commisurazione dei finanziamenti dovrebbe essere quello dei due enti provinciali distintamente considerati.
3. In entrambi i giudizi si è costituito il Presidente del Consiglio dei Ministri con unica memoria, nella quale eccepisce in primo luogo la inammissibilità dei ricorsi, dal momento che il decreto impugnato è del tutto conforme alla normativa ordinaria vigente e, segnatamente, alle disposizioni contenute nell'art. 107 1. n. 685 del 1975, nel testo sostituito dall'art. 32 1. n. 162 del 1990, e le Province ricorrenti intenderebbero porre in modo irrituale una vera e propria questione di legittimità costituzionale della norma sopra ricordata.
La particolare disciplina legislativa, infatti, unitamente al decreto che vi da esecuzione, dispone la ripartizione del finanziamento alle Regioni, in proporzione al numero dei tossicodipendenti rilevato in ciascuna di esse, e l'assegnazione del contributo direttamente agli enti indicati nell'art. 92 stessa legge, che ne facciano richiesta.
Nessuna disposizione speciale o derogatoria è prevista per il Trentino-Alto Adige e nessuna funzione è attribuita alle Province autonome, né in qualità di centri di rilevazione delle tossicodipendenze, ne quali soggetti destinatari dei contributi.
Nemmeno può rinvenirsi nella medesima disciplina un richiamo esplicito od implicito all'art. 39 l. n. 457 del 1978, che ripropone, per il piano decennale dell'edilizia, la norma finanziaria contenuta nell'art. 78 st. E ciò significa che non si è inteso estendere l'ambito di applicabilità dell'art. 39, cit., al di fuori del contesto in cui la norma stessa è inserita.
Passando al merito delle impugnative, l'Avvocatura generale dello Stato sostiene la infondatezza di entrambi i ricorsi, poiché gli interventi edilizi relativi alle sedi delle comunità terapeutiche costituiscono lo strumento immediatamente e indissolubilmente collegato alla finalità di realizzare una politica sociale nella materia delle tossicodipendenze, in un settore cioè caratterizzato da una « forte emergenza » per la tutela della salute dei cittadini, nel quale le attribuzioni statali non incontrano limiti in contrapposte potestà regionali.
Le pretese delle Province autonome, dirette a precludere allo Stato il legittimo esercizio di una politica sociale, si palesano ancor più illegittime proprio alla luce dell'invocato art. 78 st., ai sensi del quale « la devoluzione avviene senza vincolo di destinazione a scopi determinati », dal momento che l'applicazione di tale norma farebbe venir meno il perseguimento proprio di quegli scopi che stanno alla base della specifica normativa, nella cui prospettiva i contributi sono concessi direttamente ai soggetti che operano nel settore e le Regioni sono prese in considerazione non quali enti ma proprio quali circoscrizioni territoriali entro le quali si effettuano le rilevazioni necessarie per la ripartizione dei fondi disponibili. È per questa ragione che non sono stati previsti due distinti finanziamenti per la Provincia di Trento e. per quella di Bolzano, non venendo in evidenza il profilo delle loro competenze amministrative.
In particolare l'assunto della Provincia di Trento, di ottenere in prededuzione la quota di propria spettanza secondo le previsioni dell'art. 39 1. n. 457 del 1978, sarebbe disatteso dalle disposizioni finanziarie contenute nell'art. 107 comma 4 1. n. 685 del 1975, nel testo modificato. Allo specifico intervento sono infatti destinati, non già stanziamenti aggiuntivi di bilancio, bensì i fondi giacenti presso la sezione autonoma della Cassa depositi e prestiti istituita dall'art. 10 1. n. 457 del 1978; e tali fondi sono già al netto della quota riservata alle Province autonome nel settore dell'edilizia sovvenzionata e ad esse attribuita secondo il meccanismo previsto dall'art. 39 stessa legge, e sono quindi fondi destinati alle altre Regioni e da queste non utilizzate.
Orbene, nel disporre il recupero di dette somme, la norma statale (ed il decreto che vi dà applicazione) non ha inteso escludere gli enti aventi sede nella Regione Trentino-Alto Adige, proprio per garantire che l'intervento sociale fosse assicurato in termini omogenei in tutto il territorio nazionale.
Ma, una volta che le Province hanno ottenuto quanto di loro spettanza in applicazione dell'invocato art. 39 sopra menzionato, non sussistono elementi per pretendere che a tale norma, già applicata « a monte », si ricorra una seconda volta (e al di fuori di qualsiasi previsione legislativa) per dotare di ulteriori mezzi finanziari le Province autonome, le quali non possono vantare attribuzioni di fronte ad un intervento straordinario e del tutto estraneo alle sfere di applicazione statutaria.

Considerato in diritto: 1. Le Province di Bolzano e di Trento hanno sollevato conflitto di attribuzione nei confronti del decreto del Ministro dei lavori pubblici, con il quale, in attuazione dell'art. 107 1. n. 685 del 1975, come modif. dall'art. 32 1. n. 162 del 1990, sono state dettate le modalità per la concessione dei contributi per la costruzione, l'ampliamento o il recupero di immobili destinati a sedi di comunità terapeutiche, è stata ripartita tra le Regioni la disponibilità finanziaria di 100 miliardi per il 1990 e sono stati precisati gli enti legittimati a chiedere i contributi, la tipologia delle domande, i termini di presentazione delle stesse, nonché le procedure di assegnazione e gestione dei finanziamenti, all'uopo richiamandosi quelle dei programmi straordinari dell'art. 3 comma 1 lett. q) 1. 5 agosto 1978 n. 457 per l'edilizia sovvenzionata.
La Provincia di Trento ha anche impugnato l'atto preparatorio i del decreto ministeriale, costituito dalla delibera di riparto dei fondi relativi al 1990, adottata dal comitato esecutivo del Comitato per l'edilizia residenziale (CER) il 20 ottobre 1990.
Le due Province, con motivi in parte analoghi ed in parte diversi, sostengono sostanzialmente l'invasività di competenze provinciali nelle materia dell'assistenza e beneficenza pubblica, dell'edilizia comunque sovvenzionata, dei lavori pubblici di interesse provinciale, nonché con il sistema di autonomia finanziaria provinciale previsto dallo statuto e dalle modifiche di recente introdotte dalla 1. n. 386 del 1989. Sotto quest'ultimo profilo si sostiene che i finanziamenti, recati alle Regioni dalle leggi speciali, debbano essere assegnati direttamente alle Province autonome e non alla Regione Trentino-Alto Adige, come previsto dal decreto impugnato, ed in particolare la Provincia autonoma di Trento sostiene, altresì, che anche i fondi in oggetto debbano concorrere alla determinazione della quota variabile di finanziamento attribuita alle Province, restando riservata alle stesse la disciplina per l'erogazione di contributi.
2. I due ricorsi possono essere riuniti per identità di materia.
3. L'Avvocatura generale dello Stato ha eccepito l'inammissibilità dei ricorsi nell'assunto del carattere non autonomamente lesivo del decreto ministeriale impugnato, perché questo si sarebbe limitato a dare attuazione all'art. 107 1. n. 685 del 1975, come novellato dall'art. 32 1. n. 162 del 1990, per cui sostiene che i ricorsi tenderebbero a proporre in modo surrettizio la questione di legittimità costituzionale di una legge dello Stato non più impugnabile in via principale.
L'eccezione deve essere disattesa perché il carattere attuativo o meno del decreto impugnato è un profilo strettamente connesso al merito della controversia, in quanto le Province ricorrenti sostengono principalmente che il decreto in parola sarebbe andato al di là delle previsioni della legge che, a loro avviso, se correttamente applicata, non darebbe luogo alla lamentata lesione di competenze provinciali.
4. I ricorsi sono infondati.
L'art. 107, cit., sul quale si fonda il decreto ministeriale impugnato, si inserisce in un contesto di provvidenze dello Stato diretto a fronteggiare il fenomeno della tossicodipenza, predisponendo una politica sociale ad ampio respiro che, proprio perché volta a sopperire ad una emergenza che investe l'intero Paese, deve necessariamente rispondere a criteri di uniformità.
La citata disposizione legislativa prevede perciò, per le finalità descritte in precedenza, la ripartizione del finanziamento fra le Regioni, secondo il criterio del numero dei tossicodipendenti, rilevato in ciascuna di esse, ed individua negli « enti di cui all'ari. 92 » (stessa legge) i diretti destinatari dei contributi in conto capitale fino alla totale copertura, per la costruzione, l'ammodernamento o il recupero di immobili necessari per le esigenze riabilitative dei tossicodipendenti, prevedendo, altresì, il vincolo decennale a tale destinazione degli immobili che abbiano beneficiato del contributo.
Si è dunque in presenza di un intervento straordinario dello Stato, di carattere aggiuntivo rispetto a quelli concernenti i finanziamenti ordinari nella materia dell'edilizia sovvenzionata. In questa prospettiva l'art. 107, cit., instaura un diretto circuito Stato-enti che devono provvedere all'assistenza, attesa l'esigenza di uniformità che deve ispirare l'attuazione delle provvidenze all'uopo previste e tenuto conto del peculiare regime di vincolo cui rimangano assoggettati gli immobili.
Il decreto ministeriale impugnato dispone, poi, in concreto gli strumenti per realizzare le finalità previste dalla legge, ripartendo (artt. 1-3) le disponibilità tra le Regioni ed individuando gli ènti aventi i requisiti per beneficiare dei contributi ed inoltre (artt. 4-6) determina il procedimento per la loro erogazione.
5. Così chiariti i termini e la portata del decreto impugnato, in relazione alla previsione legislativa di cui costituisce svolgimento ed attuazione, è infondata la censura con la quale si denuncia l'invasione delle competenze esclusive delle Province nelle materia dell'assistenza e beneficenza pubblica e dell'edilizia comunque sovvenzionata, nonché di competenze di tipo concorrente in materia di igiene e sanità.
Questa Corte ha in più occasioni (sentt. nn. 37 e 32 del 1991; 459, 399 e 324 del 1989; 217 del 1988) ritenuto legittimi gli interventi predisposti e realizzati dallo Stato, quando si tratti di provvidenze che, pur avendo attinenza a materie di competenza regionale, presentino il carattere della straordinarietà ed i relativi finanziamenti siano aggiuntivi rispetto ai trasferimenti ordinari, richiedendo criteri uniformi per la loro attuazione e certezza che il fine venga raggiunto con pari incidenza in tutto il territorio nazionale.
Tenuto conto del contenuto legislativo in cui l'art. 107, cit., ed il decreto ministeriale che ne costituisce lo svolgimento si collocano e di cui si è riferito in precedenza (n. 3), le provvidenze predisposte presentano appunto tali caratteri.
In particolare questi sono riscuotibili, in raffronto alle previsioni normative riguardanti i flussi ordinari di finanziamento per l'edilizia pubblica e sovvenzionata, di cui all'art. 39 1. n. 457 del 1978 (piano decennale dell'edilizia) ed alle successive leggi di finanziamento. Difatti l'art. 107 comma 4, cit., stabilisce che all'onere derivante dall'attuazione dell'intervento non si debba far fronte mediante ulteriori stanziamenti di bilancio per le finalità dell'edilizia sovvenzionata previste dalla 1. n. 457 del 1978, bensì mediante l'utilizzazione, per il fine specifico del recupero dei tossicodipendenti, delle disponibilità della sezione autonoma della Cassa depositi e prestiti istituita ai sensi dell'art. 10 1. 5 agosto 1978 n. 457. Tali disponibilità sono state ricavate dalle giacenze di finanziamenti non utilizzati dalle Regioni e poiché, come ha chiarito l'Avvocatura generale dello Stato, senza contestazione delle ricorrenti, le Province sarebbero già state destinatarie dei finanziamenti di loro spettanza, non potrebbero certamente dolersi perché enti compresi nei rispettivi ambiti provinciali verranno a fruire di un finanziamento aggiuntivo rispetto ai flussi ordinari previsti per l'edilizia sovvenzionata in base alla 1. n. 457 del 1978. Quindi anche il concreto reperimento delle risorse finanziarie confermerebbe, per le Province ricorrenti, il carattere aggiuntivo e straordinario di provvidenze legate ad una emergenza.
6. Non ha poi fondamento il motivo diretto a censurare il decreto impugnato per violazione dell'autonomia finanziaria delle Province autonome, garantita dallo statuto e dalle norme successive, le quali prevedono che i finanziamenti, recati alle Regioni dalle leggi dello Stato, debbono essere separatamente assegnati alle due Province. Secondo le ricorrenti il decreto, nel distribuire i fondi, ha considerato la Regione Trentino-Alto Adige nel suo complesso, là dove l'art. 107 comma 3, cit., nel prevedere che i « contributi sono ripartiti tra le Regioni », avrebbe indicato queste in modo generico, senza escludere, come avvenuto in altro provvedimento legislativo analogo (d. l. 22 aprile 1984 n. 144, conv., con modif., nella 1. 21 giugno 1985 n. 297, art. 1-ter), che il riferimento alle Regioni debba essere inteso per le Province di Trento e di Bolzano considerandole separamento.
Osserva la Corte che, diversamente da quanto si sostiene nei ricorsi, l'art. 107, 1. cit., avendo disposto provvidenze riguardanti l'intero territorio del Paese, per sopperire ad una emergenza straordinaria, fa riferimento soltanto all'ambito territoriale regionale come base di rilevazione statistica degli assistiti ed individua poi, come si è già rilevato (n. 3), i destinatari diretti dei contributi negli « enti di cui all'art. 92 » della legge stessa.
Per quel che riguarda in particolare le Province ricorrenti, il tipo di provvidenze predisposte e le modalità di realizzazione previste non escludono che, nel quadro di un'oculata gestione delle risorse, lo Stato debba ugualmente tenere conto della loro peculiare situazione istituzionale. Il che implica che la concreta distribuzione di contributi, la cui misura complessiva è stata prevista globalmente con riferimento all'ambito geografico dell'intera Regione, debba avvenire sulla base delle effettive esigenze dei due territori provinciali, separatamente considerati, e quindi in proporzione al numero dei tossicodipendenti assistibili per ciascuno di essi, in modo che le istanze avanzate dagli enti individuati nel decreto ministeriale possano essere equilibratamente prese in considerazione con riferimento al regime istituzionale delle due Province che non potrebbe, comunque, essere ignorato.

Per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara che spetta allo Stato di provvedere, con il d.m. ll.pp. 30 ottobre 1990 (Concessione di contributi per la costruzione, l'ampliamento o il recupero di immobili destinati a sedi di comunità terapeutiche), in ordine all'assegnazione, agli enti che ne abbiano i requisiti, dei contributi previsti dall'art. 107 l. 22 dicembre 1975 n. 685, come novellato dall'art.. 32 l. 26 giugno 1990 n. 162, in proporzione del numero dei tossicodipendenti assistiti rilevato nei territori regionali e di disciplinare i procedimenti per la concreta attuazione delle provvidenze.

In vigore al

RICERCA: