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Corte costituzionale - Sentenza N. 399 del 13.07.1989
Assegnazione di fondi statali al Comune di Bolzano per l´acquisto di alloggi

Sentenza (5 luglio) 13 luglio 1989 n. 399; Pres. Saja - Red. Spagnoli
 
Ritenuto in fatto: 1. Con ricorso del 3 febbraio 1989, notificato il successivo 6 febbraio, la Provincia autonoma di Bolzano ha proposto ricorso per conflitto di attribuzioni nei confronti dello Stato avverso il d.m. LL.PP. - Presidente del Comitato per l'edilizia residenziale (CER) - n. 3566/A del 24 novembre 1988 (pervenuto alla Provincia il 12 dicembre 1988), per violazione delle proprie competenze di cui agli artt. 8 n. 10; 16 e 78 St. spec. per il Trentino-Alto Adige e delle relative norme di attuazione (d.P.R. 22 marzo 1974 n. 381).
Tale decreto, che autorizza la Cassa depositi e prestiti a mettere a disposizione del Comune di Bolzano, che ne aveva fatto richiesta, la somma di lire tre miliardi per l'acquisto di alloggi, è stato adottato in applicazione dell'art. 5 comma 15-bis d. l. 29 ottobre 1986 n. 708, conv. con modif. nella l. 23 dicembre 1986 n. 899 (« Misure urgenti per fronteggiare l'eccezionale carenza di disponibilità abitative »), il quale dispone che i fondi destinati a far fronte alla situazione di particolare tensione abitativa dei Comuni con popolazione superiore ai 300.000 abitanti (art. 5 comma 1) e a questi distribuiti dal comitato esecutivo del CER (art. 5 comma 13), ove non utilizzati dai Comuni medesimi, siano destinati dallo stesso CER all'acquisto di immobili da parte di altri Comuni, con popolazione superiore ai 100.000 abitanti, e in cui si registrino difficoltà abitative sul mercato dell'affitto.
II decreto in oggetto, secondo la Provincia, sarebbe gravemente lesivo della sua competenza esclusiva in tema di « edilizia comunque sovvenzionata, totalmente o parzialmente, da finanziamenti a carattere pubblico », specie per quanto concerne la sua autonomia finanziaria e programmatoria (artt. 8 n. 10; 16 e 78 St.) e corrispondenti norme di attuazione (d.P.R, n. 381 del 1974), da essa Provincia concretamente esercitata con numerose leggi contenenti una disciplina organica e dettagliata della materia (tra le quali l. n. 15 del 1972 e succ. mod., l. n. 4 del 1962, l. n. 13 del 1977) e, da ultimo, con due successive deliberazioni della giunta provinciale (n. 2128 del 18 aprile 1988 e n. 7677 del 28 novembre 1988) che autorizzano la costruzione, l'acquisto o la locazione di alloggi da parte dell'Istituto per l'edilizia abitativa agevolata (artt. 2 A) e 4 l. prov. n. 15 del 1972).
A sostegno della propria doglianza, la Provincia richiama la sent. n. 49 del 1987 di questa Corte, relativa a precedenti interventi statali a favore delle aree ad alta tensione abitativa, preordinati, tra l'altro, all'attuazione di un programma straordinario per la costruzione e l'acquisto di alloggi da parte dei Comuni. Tale sentenza intanto avrebbe ritenuto non illegittime le disposizioni del d. l. n. 12 del 1985, conv. nella l. n. 118 del 1985, in quanto fossero intese nel senso di far salva la competenza provinciale, già effettivamente esercitata, in tema di individuazione dei Comuni a più alta tensione abitativa nonché di ripartizione tra i medesimi dei fondi (straordinari) occorrenti per la realizzazione del programma e messi a disposizione dallo Stato; sulla base di tale premessa, la stessa sentenza avrebbe accolto i ricorsi per conflitto di attribuzione sollevati dalla stessa Provincia in relazione ad atti dell'amministrazione statale che provvedevano concretamente alla individuazione delle aree ad alta tensione abitativa e all'assegnazione di fondi al Comune di Bolzano per l'acquisto di alloggi.
A parere della Provincia il caso ora sottoposto all'esame della Corte sarebbe in tutto analogo a quello oggetto della sentenza del 1987.
Pur essendo fondato su una disposizione legislativa diversa da quella allora ritenuta non illegittima, infatti, il provvedimento oggetto dell'attuale giudizio, allo stesso modo di quelli annullati dalla richiamata sentenza, sarebbe inteso ad assegnare direttamente ai Comuni i fondi per l'acquisto di immobili per far fronte a situazioni di particolare tensione abitativa.
Anche nel caso presente dunque questa Corte, previa interpretazione adeguatrice (nei sensi di cui alla sent. n. 49 del 1987), della disposizione legislativa (art. 5 comma 15-bis, d. l. n. 708 del 1986) posta a base del decreto impugnato, dovrebbe concludere per la spettanza alla Provincia autonoma di Bolzano e non al Ministro dei lavori pubblici, quale Presidente del CER, della competenza ad assegnare i fondi richiesti al Comune di Bolzano e di conseguenza annullare il decreto medesimo.
In prossimità dell'udienza la Provincia ha presentato una memoria illustrativa nella quale innanzi tutto espone (esibendolo in allegato), il parere favorevole espresso dal Ministero dei lavori pubblici, su richiesta del Segretario del CER, in merito alla legittimità in relazione alla sent. n. 49 del 1987 di questa Corte, dell'iniziativa, poi tradottasi nel decreto impugnato, parere che a suo avviso, costituirebbe un ulteriore indizio del carattere lesivo di tale decreto dei confronti delle attribuzioni ad essa spettanti.
Aggiunge poi che non potrebbe dubitarsi della fondatezza del ricorso invocando la sent. n. 217 del 1988 di questa Corte: tale sentenza infatti, nel riconoscere la competenza provinciale nella sub-materia del reperimento (o recupero) e assegnazione di alloggi, avrebbe ritenuto legittimo l'allora contestato intervento statale soltanto perché inteso a perseguire un'esigenza unitaria imperativa ed urgente, motivata dall'interesse nazionale alla realizzazione di un livello all'abitazione. Nel caso presente invece un interesse « imperativo » o « urgente » non potrebbe invocarsi a giustificazione dell'ingerenza statale, essendo essa configurata dall'art. 5 comma 15-bis,l. n. 899 del 1986 come meramente eventuale, perché subordinata all'effettiva sussistenza di fondi non utilizzati e alla richiesta dei Comuni interessati. Né potrebbe ritenersi che il provvedimento impugnato costituisca una misura di primo intervento per assicurare un minimum di garanzia del suddetto diritto, e ciò sia per l'ipoteticità dei relativi finanziamenti sia per la differenziazione voluta dal legislatore tra Comuni con diversi indici di tensione abitativa, sia infine per l'attribuzione delle erogazioni attuali non a favore dei diretti interessati (come nella legge sulla prima casa, oggetto della sent. n. 217 del 1988), ma dei Comuni.
2. Il Presidente del Consiglio dei ministri, costituitesi in giudizio da mezzo l'Avvocatura Generale dello Stato, chiede il rigetto del ricorso, affermando che la questione sarebbe stata già risolta dalla sent. n. 49 del 1987, dalla quale, a suo parere, si ricaverebbe il principio secondo il quale spetterebbe allo Stato di disporre le misure urgenti e straordinarie dirette a fronteggiare l'eccezionale carenza di disponibilità abitativa, mentre alle Province sarebbero rimessi esclusivamente i provvedimenti ordinari in tema di edilizia sovvenzionata, con la sola eccezione dei provvedimenti - straordinari per l'attuazione dei quali lo stesso legislatore statale preveda il coinvolgimento delle medesime.
Nel caso di specie si tratterebbe di provvedimento eccezionale e urgente (in attuazione di disposizioni emanate con decreto-legge) e non sarebbe prevista alcuna forma di intervento della Provincia per la sua attuazione: di qui l'infondatezza del ricorso.
 
Considerato in diritto: l. Il d. l. 29 ottobre 1986 n. 708, conv. nella 1. 23 dicembre 1986 n. 899, recante « Misure urgenti per fronteggiare 1 eccezionale carenza di disponibilità abitative », dispone che, per far fronte alla situazione di particolare tensione abitativa che si registra nei Comuni con popolazione superiore a 300.000 abitanti, il Comitato esecutivo del CER ripartisce tra questi ultimi la somma di lire 600 miliardi per l'acquisto o il recupero di alloggi (art. 5 comma 1); successivamente prevede che tali fondi, ove non utilizzati dai Comuni predetti, siano destinati dallo stesso CER, sulla base di richieste ad esso inoltrate, all'acquisto di alloggi da parte di altri Comuni, con popolazione superiore a 100.000 abitanti, « in cui si registrino difficoltà abitative nel mercato dell'affitto » (art. 5 comma 15-bis).
Sulla base di quest'ultima norma, il Ministro dei lavori pubblici, quale Presidente del CER, ha messo a disposizione del Comune di Bolzano, che ne aveva fatto richiesta, la somma di lire tre miliardi per l'acquisto di alloggi.
La Provincia di Bolzano ha promosso conflitto di attribuzione avverso tale decreto ritenendolo lesivo della propria competenza primaria in tema di « edilizia comunque sovvenzionata, totalmente o parzialmente, da finanziamenti a carattere pubblico », riconosciuta ad essa Provincia dalle norme statutarie (artt. 8 n. 10; 16, 78 dello Statuto) e di attuazione (d.P.R. n. 381 del 1974).
A sostegno della doglianza, la Provincia richiama le sentt. di questa Corte nn. 49 del 1987 e 217 del 1988 — deducendo, da un lato, la preesistenza di concreti atti provinciali di esercizio della competenza in materia, tra i quali, soprattutto, due recenti provvedimenti della Giunta, recanti un programma per la costruzione, l'acquisto e la locazione di 1.180 alloggi da realizzare in numerosi Comuni del proprio territorio; dall'altro, l'assenza di un interesse nazionale idoneo a giustificare il contestato intervento statale.
2. Il ricorso non è fondato.
Contrariamente agli assunti della ricorrente, le affermazioni di principio contenute nelle richiamate pronunzie, correttamente applicate alla presente controversia, inducono a ritenere che il decreto impugnato non abbia invaso la sfera di competenza ad essa spettante.
La sent. n. 49 del 1987 ha sottolineato come le allora contestate provvidenze statali a favore dei Comuni ad alta tensione abitativa per il reperimento di alloggi da assegnare agli sfrattati, pur incidendo sulla materia demandata in astratto alla competenza provinciale, si ricollegassero all'esigenza fondamentale, insuscettibile di frazionamento territoriale, di « impedire che delle persone possano rimanere prive di abitazione »; ha poi, m particolare, sostenuto che sia l'individuazione dei Comuni ad alta tensione abitativa, sia l'assegnazione dei fondi ai Comuni medesimi per il reperimento di alloggi da destinare agli sfrattati — come previsti dalla l. n. 118 del 1985, di conv. del d.l. n. 12 dello stesso anno — in tanto potevano ritenersi concretamente spettanti alle Province, in quanto esistessero misure provinciali specificamente concernenti la materia incisa dagli interventi statali.
La successiva sent. n. 217 del 1988 ha ulteriormente chiarito che, peraltro, la preesistenza di una legislazione provinciale non vale di per se ad escludere la legittimità di interventi dello Stato, anche di dettaglio, che nel perseguire un interesse nazionale particolarmente stringente e imperativo, quale quello di assicurare un livello minimo di garanzia del diritto sociale fondamentale all'abitazione — non si pongano in un rapporto di incompatibilità o di interferenza con la normativa delle Province autonome, né manifestino obiettive finalità espropriative degli ambiti di competenza a queste riservati.
3. Nel caso attualmente all'esame della Corte, le misure introdotte dalla legislazione statale del 1986, posta a fondamento del decreto impugnato, sono dirette specificamente, a differenza di quelle oggetto della sent. n. 49 del 1987, a fronteggiare la situazione di eccezionale carenza di disponibilità abitative dei Comuni di grandi dimensioni, destinando esclusivamente a questi ultimi i fondi — a totale carico del bilancio statale — per l'acquisto di alloggi.
Infatti, come si è accennato, detti fondi sono attribuiti innanzi tutto ai Comuni con oltre 300.000 abitanti (nei quali contestualmente —art. 1 d.l. — è disposta la sospensione degli sfratti) e, in via subordinata, ove non utilizzati, assegnati ai Comuni con popolazione superiore ai 100.000 abitanti nei quali esista una situazione di difficoltà abitativa nel mercato degli affitti: tutto ciò con la previsione che gli alloggi così reperiti siano assegnati agli sfrattati (art. 5 comma 11).
Non si può dunque dubitare che tali provvidenze costituiscano mezzi essenziali per perseguire un interesse nazionale imperativo e urgente, collegato al soddisfacimento del diritto sociale fondamentale all'abitazione in una situazione di emergenza, quale è quella dei Comuni qui considerati, in cui la persistente grave carenza dei alloggi, a fronte delle reali necessità abitative conseguenti al grande numero di provvedimenti di sfratto, ha determinato fenomeni di tensione di particolare drammaticità.
Ciò, contrariamente a quanto ritiene la Provincia di Bolzano, vale anche per quanto concerne i Comuni con popolazione inferiore ai 300.000 abitanti, ma superiore ai 100.000: infatti il meccanismo di finanziamento previsto per questi ultimi sta solo a dimostrare che il legislatore ha considerato prioritarie le esigenze dei centri urbani più popolosi, ma non già che ha ritenuto non meritevole di una risposta urgente la situazione dei Comuni con un numero di residenti inferiore, ma in ogni caso cospicuo.
Né, comunque, il ricordato programma di interventi approvato dalla Giunta provinciale — sul quale fa leva sostanzialmente la difesa della ricorrente per sostenere la sua tesi — potrebbe ritenersi sufficiente ad escludere la legittimità dell'atto impugnato: infatti, oltre al fatto che non risulta che il legislatore provinciale abbia adottato misure analoghe a quelle disposte dal d. l. n. 708 del 1986 per i Comuni di grandi dimensioni (che, peraltro, nella Provincia si riducono alla sola città di Bolzano), è da sottolineare che tale programma non ha il medesimo contenuto ne si propone i medesimi scopi delle misure di cui il contestato decreto ministeriale costituisce attuazione.
Dalla delibera della giunta provinciale n. 2129 del 1988, infatti, si ricava che il previsto reperimento di alloggi non è affatto limitato ai suddetti Comuni di grandi dimensioni, ma è esteso a molteplici centri urbani, con numero di abitanti anche modesto. In secondo luogo, dal medesimo provvedimento risulta che gli alloggi così reperiti non dovranno essere assegnati ai soli soggetti colpiti da provvedimenti di sfratto, ma, come è testualmente disposto richiamando espressamente l'art. 2 lett. a) l. prov. n. 15 del 1972, dovranno essere « destinati in locazione alla generalità delle famiglie a più basso reddito ».
Data dunque la diversa sfera di incidenza e la diversa finalità dei due tipi di intervento, le provvidenze provinciali non sono idonee a precludere la valida applicazione nella Provincia dell'atto impugnato. A ben vedere, si tratta di interventi paralleli, che non si pongono in rapporto di interferenza o di incompatibilità reciproca.
Di conseguenza, l'assegnazione di fondi al Comune di Bolzano, in applicazione dell'art. 5 comma 15-bisl. n. 899 del 1986, deve ritenersi non invasiva della competenza della Provincia di Bolzano.

Per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara che spetta allo Stato di provvedere in ordine alla destinazione al Comune di Bolzano della quota di finanziamenti di cui al comma 15-bis d. l. 29 ottobre 1986 n. 708 (Misure urgenti per fronteggiare l'eccezionale carenza di disponibilità abitative), conv. con modif. nella l. 23 dicembre 1986 n. 899.