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Corte costituzionale - Sentenza N. 207 del 15.07.1985
Diffusione radiotelevisiva sull'intero territorio nazionale - Piano nazionale delle frequenze

Sentenza (10 luglio) 15 luglio 1985 n. 207; Pres. Roehrssen Rel. Corsasaniti
 
Ritenuto in fatto: Con ricorso notificato il 4 gennaio 1985 e depositato l'11 gennaio 1985 (n. 2 Reg. Ric. 1985), la Provincia Autonoma di Bolzano ha promosso questione di legittimità costituzionale del d. l. 6 dicembre 1984 n. 807, contenente disposizioni urgenti in materia di trasmissioni radiotelevisive, nel suo complesso e specificamente dell'art. 1, comma 1 dell'art. 2, commi 1 e 2, e dell'art. 4, per violazione dell'art. 3, comma 3, e dell'art. 8, nn. 4, 18 e 19, dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, approvato con d.P.R. 31 agosto 1972 n. 670 e degli artt. 7, 8 e 10 delle relative norme di attuazione, dettate con d.P.R. 1° novembre 1973 n. 691.
Ha premesso la ricorrente di essere competente, in forza dello Statuto speciale, in materia di manifestazioni ed attività artistiche, culturali ed educative locali, anche con i mezzi radiotelevisivi (art. 8, n. 4), nonché in materia di comunicazioni (art. 8 n. 18) e di assunzione diretta di servizi pubblici e loro gestione a mezzo di aziende speciali (art. 8, n. 19).
La precisazione di tale competenza é avvenuta con le norme di attuazione approvate con d.P.R. n. 691 del 1973, che, all'art. 7, attribuiscono alla Provincia, in materia di manifestazioni artistiche, culturali ed educative locali con i mezzi radiotelevisivi, le funzioni amministrative, già esercitate dagli organi centrali o periferici dello Stato, di cui agli artt. 8, 9 e 10 d.l. C.p.S. 3 aprile 1947 n. 428 e consistenti nella determinazione delle direttive di massima culturali, artistiche ed educative dei programmi di radiodiffusioni e nella vigilanza sulla loro attuazione. Le suddette norme, all'art. 8, stabiliscono inoltre che le funzioni di vigilanza tecnica sugli impianti di cui all'art. 2 d.l. C.p.S. n. 428 del 1947, siano svolte, per la sede RAI di Bolzano, da una apposita Commissione.
L'art. 10 delle medesime norme di attuazione autorizza ancora la Provincia di Bolzano a realizzare e gestire una rete idonea a consentire la ricezione dei programmi esteri provenienti dall'area culturale tedesca e ladina, prevedendo che il piano di detta rete sia concordato con l'amministrazione statale e disciplinando le modalità di utilizzazione dei collegamenti della rete nazionale e  di acquisizione degli impianti privati, la vigilanza sull'esercizio, la responsabilità e gli accordi con gli organismi esteri.
Ciò premesso, ha dedotto la ricorrente che il d. l. n. 807 del 1984 viola la sfera di competenza costituzionalmente garantita della Provincia, in quanto, omettendo di fare salve le suddette attribuzioni (come invece prevedeva la l. 14 aprile 1975 n. 103, all'art. 48), stabilisce:

a)     nell'art. 1, comma 1, che , così violando la competenza provinciale;

b)     nell'art. 2, che l'attività radiotelevisiva si svolge in base ad un piano nazionale di assegnazione delle frequenze, così cancellando le particolari competenze attribuite alla Provincia;

c)     nell'art. 4, che le emittenti private debbono comunicare, a pena di disattivazione, al Ministero delle poste, notizie atte ad identificarle, in tal modo escludendo la Provincia dall'attività di pianificazione nell'assegnazione delle frequenze, di determinazione dei bacini di utenza, di vigilanza e sanzione delle inadempienze e degli abusi da parte dell'emittenza privata.

Il Presidente del Consiglio dei ministri, costituitosi a mezzo dell'Avvocatura dello Stato, ha eccepito l'infondatezza del ricorso, in quanto nessuna lesione delle norme costituzionali indicate dalla ricorrente é prodotta dal decreto-legge impugnato.
Ha osservato il resistente:

a)     che la riserva allo Stato della diffusione sonora e televisiva sull'interno territorio (art. 1, comma 1) riprende un principio più volte affermato della Corte costituzionale (sentt. nn. 225 e 226 del 1974, n. 202 del 1976 e n. 237 del 1984), e ripete sostanzialmente il disposto dell'art. 1 della l.n. 103 del 1975, sicché non innova l'ordinamento precedente; detta riserva, inoltre, non incide sulla competenza della Provincia di Bolzano prevista dall'art. 8, n. 4, dello Statuto, che riguarda soltanto le manifestazioni culturali ed artistiche locali; né sul contenuto dell'art. 10 delle norme di attuazione di cui al d.P.R. n. 691 del 1973, che riguarda la ricezione nel territorio provinciale di programmi esteri; e tanto meno lede l'art. 8, n. 18, dello Statuto che attiene alla materia dei trasporti come é fatto palese dalla formula comunicazioni e trasporti di interesse provinciale>, e non certamente a quella delle telecomunicazioni radiofoniche e televisive (previste, con i limiti suindicati, dal precedente art. 8, n. 4); ovvero l'art. 8, n. 19, che può riguardare, nella materia, solo il settore della ricezione nell'ambito provinciale dei programmi esteri (di cui all'art. 10 delle norme di attuazione), che non è incompatibile con la diffusione su scala nazionale riservata allo Stato;

b)     che la competenza dello Stato in tema di definizione del piano nazionale di assegnazione delle radiofrequenze (art. 2) era già prevista dall'art. 183 d.P.R. 29 marzo 1973 n. 156 (nuovo codice postale) e dalla l. 10 dicembre 1975 n. 693, è stata riconosciuta necessaria dalla Corte costituzionale, con la sentenza n. 202 del 1976, sulla liberalizzazione  dell'emittenza locale; non contrasta con le competenze provinciali in materia di manifestazioni artistiche (8 art. , n. 4 dello Statuto) o di ricezione di programmi esteri (art. 10 delle norme di attuazione);

c)     che non può ravvisarsi interferenza dell'art. 4 del decreto con le competenze provinciali, poiché tale norma detta disposizioni per regolare l'esercizio di impianti televisivi da parte di privati, e non incide, quindi, sull'attività della Provincia consistente nella gestione del servizio di ricezione dei programmi esteri in tedesco o ladino.

La Provincia Autonoma di Bolzano ha depositato delibera di ratifica, da parte del Consiglio Provinciale, della delibera urgente della Giunta e memoria illustrativa, nella quale ha ribadito le ragioni di illegittimità delle norme denunciate.
 
Considerato in diritto: 1. Oggetto della questione di legittimità proposta in via diretta dalla Provincia di Bolzano è il D. L. 6 dicembre 1984 n. 807, recante disposizioni urgenti in materia di trasmissioni radiotelevisive (successivamente convertito dalla legge 4 febbraio 1985 n. 10, con modificazioni che non rilevano ai fini del presente conflitto).
Con tale decreto, mentre è ribadita la riserva allo Stato della diffusione radiotelevisiva sull'intero territorio nazionale con qualsiasi mezzo, ed è previsto l'esercizio da parte dello Stato stesso del servizio pubblico radiotelevisivo su scala nazionale mediante concessione a una società per azioni a totale partecipazione pubblica (art. 1), è consentita, in via temporanea, la prosecuzione delle attività (eccedenti l'ambito locale) delle singole emittenti radiotelevisive private con gli impianti di radiodiffusione già in funzione alla data del 1° ottobre 1984 (art. 3). È stabilito altresì che l'attività di radiodiffusione sonora e televisiva dell'emittenza pubblica e privata si svolge sulla base del piano nazionale di assegnazione delle frequenze (art. 2), ed è fatto carico ai privati, esercenti impianti di radiodiffusione circolare alla data di entrata in vigore del decreto, di fornire al Ministero delle poste e delle telecomunicazioni i dati occorrenti per la formazione del piano e dei relativi bacini di utenza (art. 4).
L'impugnazione investe il decreto nel suo complesso e in particolare: l'art. 1, comma primo, (riserva allo Stato della diffusione radiotelevisiva sull'intero territorio nazionale), l'art. 2, commi primo e secondo, (previsione della formazione del piano delle frequenze, con l'individuazione delle frequenze necessarie al servizio pubblico, dei bacini di utenza idonei a consentire la presenza e l'economica gestione, entro ciascun bacino, di un numero di emittenti private tale da evitare situazioni di monopolio o di oligopolio, e delle frequenze utilizzabili dalle emittenti private), l'art. 4 (obbligo ai privati esercenti di fornire al Ministero delle poste e delle telecomunicazioni i dati suindicati).
2. La Provincia ritiene illegittima la normativa impugnata perché invasiva della sua competenza costituzionalmente garantita in materia di servizio pubblico radiotelevisivo.
Ciò nell'esplicito presupposto che la detta competenza abbia carattere generale, vale a dire ampiezza tale da importare che essa Provincia, nell'ambito del suo territorio, si sostituisce interamente allo Stato nella gestione del servizio pubblico radiotelevisivo. E il presupposto è formulato sulla base delle seguenti norme del D.P.R. 31 agosto 1972 n. 670, di approvazione del Testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino Alto Adige e del D.P.R. 1° novembre 1973 n. 691. di approvazione delle relative norme di attuazione:
1) art. 3, comma terzo, art. 8, nn. 4, 18 e 19, e art. 16 dello Statuto speciale, attributivi ad essa Provincia rispettivamente di autonomia speciale, di potestà legislativa esclusiva e di funzioni amministrative in materia di manifestazioni e attività artistiche, culturali ed educative locali, anche con mezzi radiotelevisivi, di comunicazioni e di assunzione diretta di servizi pubblici;
2) art. 7 delle norme di attuazione, devolutivo ad essa Provincia di tutte le attribuzioni esercitate in precedenza dagli organi centrali e periferici dello Stato in materia di manifestazioni artistiche, culturali ed educative locali con i mezzi radiotelevisivi;
3) art. 8 delle stesse norme di attuazione, attributivo della vigilanza tecnica sugli impianti nella Provincia ad una commissione istituita presso la sede R.A.I. di Bolzano con una speciale composizione;
4) art. 10 delle stesse norme di attuazione, attributivo ad essa Provincia di Bolzano del potere di realizzare e gestire una rete di ripetitori per la ricezione e contemporanea ritrasmissione di programmi diffusi da organismi radiotelevisivi esteri dell'area culturale tedesca e ladina concordando le condizioni della ricezione e ritrasmissione con gli organismi esteri, e altresì della facoltà di utilizzare, al fine suindicato, i collegamenti disponibili della rete pubblica nazionale di telecomunicazione del Ministero delle poste, nonché di acquistare, per ristrutturarli e gestirli, impianti privati esistenti nel territorio provinciale. Sostiene in particolare la ricorrente che la normativa impugnata lede la sua competenza come sopra delineata in quanto, senza neppure far salve le norme attributive di essa, per un verso, riservando allo Stato la gestione generale del servizio pubblico radiotelevisivo (art. 1), nega le analoghe generali attribuzioni delle quali ad essa Provincia spetta l'esercizio, nell'ambito del territorio provinciale, in luogo dello Stato; per altro verso, riservando allo Stato la formazione del piano nazionale di assegnazione delle frequenze, nega le particolari attribuzioni delle quali ad essa Provincia spetta l'esercizio, nell'ambito del territorio provinciale, in tema di disposizione delle frequenze.
3. Va disattesa anzitutto l'eccezione di inammissibilità delle censure, eccezione che il resistente Presidente del Consiglio dei Ministri ha sollevato in riferimento alla mancata indicazione, da parte della Provincia ricorrente, delle ragioni dell'addotta incompatibilità della normativa impugnata con le sue competenze costituzionalmente garantite.
È evidente che la Provincia non si duole della mantenuta riserva alla mano pubblica del servizio delle diffusioni radiotelevisive con ogni mezzo sull'intero territorio nazionale come servizio di preminente interesse generale ( art. 43 Cost.), né delle deroghe operate, sia pure in via temporanea, a favore dei privati esercenti in atto la diffusione radiotelevisiva circolare con portata eccedente l'ambito locale. Non si duole, cioè, del l'assetto dato dalla legge impugnata ai rapporti fra monopolio radiotelevisivo pubblico ed emittenza privata. Ma si duole del regime di ripartizione, fra lo Stato ed essa Provincia, delle relative attribuzioni pubbliche affermando che tale regime: lede la competenza generale che essa pretende di avere su ogni aspetto del servizio pubblico radiotelevisivo in luogo dello Stato nell'ambito del territorio provinciale; in ogni caso lede la competenza specifica che essa pretende di avere, sempre in luogo dello Stato, nell'ambito del territorio provinciale, in materia di pianificazione e di assegnazione pianificata delle bande di frequenza (governo tecnico dell'etere).
Sul primo punto vale il rilievo-espresso nella sentenza di pari data n. 206/85 - che alla Provincia non spetta, sulla base delle norme statutarie e di attuazione da essa invocate, quella competenza generale ed esclusiva, che essa rivendica in materia di servizio pubblico radiotelevisivo.
Il tenore letterale delle norme anzidette sopra riprodotto, e particolarmente il puntuale richiamo fatto dall'art. 7 delle norme di attuazione approvate col decreto n. 691 del 1973 alle sole disposizioni (artt. 8, 9 e 10) del D. L. n. 428 del 1947 (recante la normativa in materia di radiodiffusioni circolari previgente alla legge di riforma n. 103 del 1975), che concernono i poteri del comitato istituito col decreto stesso (art. 8), presso il Ministero delle poste e delle telecomunicazioni, e cioè «la determinazione delle direttive di massima culturali, artistiche, educative ecc. dei programmi di radiodiffusione» circolare e la vigilanza sulla loro attuazione, mostrano che questi (ovviamente estesi alla diffusione radiotelevisiva circolare) sono i soli compiti devoluti alla Provincia in materia. Cui si aggiunge la specifica attribuzione attinente alla realizzazione e gestione di una rete di ripetitori per la ricezione e contemporanea ritrasmissione dei programmi diffusi da organismi radiotelevisivi esteri dell'area culturale tedesca e ladina, di cui all'art. 10 delle norme di attuazione. Laddove tutte le altre funzioni, cioè quelle attinenti alla vigilanza sulla diffusione circolare di notizie e di programmi informativi e quelle d'ordine tecnico, affidate dal detto decreto n. 428 del 1947 rispettivamente alla commissione parlamentare con esso istituita (art. 9), avente appunto il compito «dell'alta vigilanza per assicurare l'indipendenza politica e l'obbiettività informativa delle radiodiffusioni», e al Ministero delle poste e delle telecomunicazioni (art. 1), non risultano assegnate alla Provincia dalla norma statutaria e dalle norme di attuazione in argomento. Ma soprattutto l'individuazione così operata delle attribuzioni della Provincia in materia di servizio pubblico radiotelevisivo trova sostegno nella considerazione che esse hanno il loro referente costituzionale nella tutela dell'autogestione del patrimonio culturale delle minoranze linguistiche, tutela cui è coerente la strutturazione delle dette attribuzioni quale componente strumentale di quelle più ampie che sono riconosciute alla Provincia stessa in tema di manifestazioni e attività artistiche, culturali ed educative locali (art. 8, n. 4, statuto in vigore e art. 7, comma primo, norme di attuazione) e non già quale espressione dell'asserita sua competenza generale in tema di servizio radiotelevisivo.
Né offrono argomenti alla tesi della Provincia:
a) la locuzione «comunicazioni e trasporti» contenuta nell'art. 8, n. 18, dello statuto in vigore (l'endiadi si riferisce chiaramente ai trasporti di persone o di cose. materia distinta anche in altri statuti speciali e nelle relative norme di attuazione da quella stessa delle telecomunicazioni, e tanto più da quella delle diffusioni radiotelevisive: vedi art. 7 D.P.R. 17 dicembre 1953 n. 1113, in ordine all'art. 17, lett. a), dello Statuto siciliano, recante analoga formulazione; vedi altresì art. 30 D.P.R. 30 giugno 1951 n. 574, in ordine all'art. 4, n. 14, dello stesso statuto del Trentino Alto Adige 26 febbraio 1948, n. 5, recante analoga formulazione);
b) la locuzione «assunzione diretta di servizi pubblici», contenuta nell'art. 8, n. 19, dello statuto in vigore (tali attribuzioni, attesa l'indeterminatezza dell'oggetto, non possono senz'altro estendersi a quelle, distintamente considerate dalla legislazione ordinaria e dalle stesse norme statutarie e di attuazione, concernenti lo specifico servizio pubblico delle diffusioni circolari radiotelevisive);
c) la locuzione «attività sportive e ricreative» contenuta nell'art. 9, n. 11, dello statuto in vigore (il riferimento sarebbe addirittura controproducente, se la nozione di attività ricreative fosse posta in connessione con quelle enunciate nell'art. 8, n. 4, dello statuto nel senso di una ricreatività culturalmente qualificata; ma è solo non conducente, se la locuzione è interpretata, siccome è imposto dall'endiadi, quale ricreatività mera o sportiva, in relazione alla situazione ambientale).
L'assetto dei rapporti fra Stato e Provincia così delineato sulla base dell'interpretazione diretta delle norme statutarie ammesso che per illuminarlo sia consentito fare riferimento alla legislazione ordinaria successiva - non risulta modificato a vantaggio della Provincia da ciò, che l'art. 4 della legge n. 103 del 1975 ha attribuito ad un unico organo la formulazione degli indirizzi generali per la predisposizione di tutti i programmi radiotelevisivi, vale a dire sia di quelli ricreativi, culturali ed educativi, sia di quelli informativi (cosicché non vi sarebbe più ragione di ritenere le competenze della Provincia limitate ai primi). Tale superiore compito è stato infatti riservato - nel quadro della scelta adottata per la attuazione della garanzia dei princìpi costituzionali di obbiettività, imparzialità e completezza della pubblica informazione (v. sent. n. 59 del 1960, sent. n. 225 del 1974, sent. n. 148 del 1981 di questa Corte), princìpi ritenuti operanti anche relativamente ai programmi culturali e ricreativi alla ristrutturata Commissione parlamentare e non alla Provincia di Bolzano o ad altra autonomia garantita. Provincia di Bolzano le cui competenze come sopra assegnate dalle norme statutarie, anche con riguardo ai programmi radiotelevisivi, sono peraltro preservate dalla stessa legge (art. 48) nella loro misura privilegiata rispetto a quella delle attribuzioni riconosciute a ogni altro centro di autonomia garantita.
Esclusa la competenza generale rivendicata dalla Provincia e individuate in quelle come sopra circoscritte le sue attribuzioni costituzionalmente garantite in materia, è chiaro che con esse non presenta alcuna incompatibilità la disciplina dettata col decreto legge impugnato, la quale, anche se non fa espressamente salvi i rapporti fra Stato e Provincia di Bolzano, non contiene alcuna innovazione rispetto alla situazione normativa previgente circa tali rapporti, né circa quelli fra lo Stato e ogni altro centro di autonomia garantita.
Rimane da accertare, in riferimento al secondo punto, se una specifica competenza della Provincia di disporre in materia di assegnazione delle bande di frequenza nell'ambito del suo territorio trovi almeno un principio di giustificazione nell'unica norma indicata dalla Provincia stessa che abbia attinenza a funzioni concernenti gli strumenti tecnici della diffusione radiotelevisiva: l'art. 8 delle norme di attuazione.
Senonché la detta norma si limita a stabilire che la commissione istituita con l'art. 2 del D. L. n. 428 del 1947 presso ogni sede di singola stazione trasmittente circolare sia composta, per la sede RAI di Bolzano, in un certo modo (cioè dal presidente e da tre membri designati dal consiglio regionale di cui uno di lingua italiana, uno di lingua tedesca e uno di lingua ladina). Ma non innova affatto rispetto al cennato art. 2, al quale anzi per questa parte si riporta interamente, circa i compiti della commissione, che sono quelli della vigilanza tecnica sugli impianti e sui servizi delle radiodiffusioni circolari con facoltà di proporre al Ministero delle poste e delle telecomunicazioni modifiche e miglioramenti. Sulla base dell'invocata norma di attuazione (art. 8) l'indicata commissione in Bolzano (a parte il dubbio che essa sia organo della Provincia) non si sostituisce, dunque, neppure nell'ambito locale, al Ministero delle poste e delle telecomunicazioni, nelle numerose ed ampie funzioni di ordine tecnico ad esso attribuite dall'art. 1 del D. L. n. 428 del 1947, Ministero al quale la commissione in Bolzano ha solo la facoltà di formulare proposte, al pari delle altre commissioni.
Del resto, mentre non vi è motivo di ritenere che la commissione in parola sia investita, sia pure in ambito locale, del governo tecnico dell'etere è da considerare che ancor prima dell'espressa attribuzione - operata dall'art. 45 della legge 14 aprile 1975 n. 103. modificativo dell'art. 183 del D.P.R. 29 marzo 1973 n. 156 (nuovo codice postale) - del potere di assegnazione delle frequenze radioelettriche, il detto governo, se inteso come potere di intervenire allo scopo di assicurare la reciproca compatibilità non solo fra le radiodiffusioni circolari, ma fra tutte le forme di servizio radioelettrico, spettava al Ministero delle poste e delle telecomunicazioni ai sensi dell'art. 1, comma quarto, del D. L. n. 428 del 1947, ed è chiaramente presupposto anche in riferimento alle diffusioni radiotelevisive dallo stesso art. 10 delle norme di attuazione, cioè da uno degli elementi principali del complesso normativo, da cui la Provincia ricorrente afferma di ripetere le proprie competenze. L'art. 10 del D.P.R. 1° novembre 1973 n. 691, infatti, prescrive (comma secondo) che il piano tecnico della rete di ripetitori, che la Provincia è autorizzata a realizzare per la ritrasmissione di programmi esteri provenienti dall'area culturale tedesca e ladina, sia concordato col Ministero delle poste e delle telecomunicazioni «anche al fine del coordinamento con gli altri servizi pubblici di telecomunicazione» (vale a dire, nel contesto, al fine di rendere possibile al Ministero di assicurarne la reciproca compatibilità). Né ciò è contraddetto dalla previsione, ad opera dello stesso art. 10 (comma terzo), che la Provincia può, nell'esercizio della propria rete, utilizzare i collegamenti della rete pubblica nazionale che siano disponibili, perché l'utilizzazione in discorso presuppone un giudizio di disponibilità che solo il Ministero può dare, ovviamente tenendo conto della compatibilità suindicata.
Non è senza ragione, d'altronde, che questa Corte, con la sentenza n. 202 del 1976, nel porsi il problema della compatibilità fra servizio delle radiotelevisioni circolari nell'intero territorio dello Stato ed emittenza privata circolare nell'ambito locale, ha affermato che il problema va risolto mediante l'attribuzione a un organo dell'amministrazione centrale dello Stato del potere di «provvedere all'assegnazione delle frequenze e all'effettuazione dei relativi controlli» ed ha fatto riferimento in proposito anche alla necessità di assicurare il rispetto degli obblighi internazionali (materia, quest'ultima, tradizionalmente riservata allo Stato).
Neppure sotto il secondo, particolare aspetto, dunque, i rapporti preesistenti fra lo Stato e la Provincia di Bolzano sono modificati dalla legge impugnata.
La questione va pertanto dichiarata interamente non fondata.

Per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale del D. L. 6 dicembre 1984 n. 807, recante disposizioni urgenti in materia di trasmissioni radiotelevisive, poi convertito con modificazioni dalia legge 4 febbraio 1985 n. 10, nel suo complesso e, specificamente, degli artt. 1, primo comma, 2, primo e secondo comma, e 4, proposta - in riferimento all'art. 3, terzo comma, all'art. 8, nn. 4, 18 e 19, e all'art. 16 dello Statuto speciale per il Trentino Alto Adige, approvato con D.P.R. 31 agosto 1972 n. 670, nonché agli artt. 7, 8 e 10 delle relative norme di attuazione, dettate con D.P.R. 1° novembre 1973, n. 691 - dalla Provincia autonoma di Bolzano col ricorso in epigrafe.