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In vigore al: 11/09/2012

Corte costituzionale - Sentenza N. 520 del 21.11.2000
Fondo nazionale per il sostegno all'accesso alle abitazioni in locazione - Contributi sui canoni di locazione

Sentenza (15 novembre) 21 novembre 2000; Pres. Mirabelli - Red. Bile
 
Ritenuto in fatto 1. Con ricorso notificato al Presidente del Consiglio dei ministri il 13 gennaio 1999 e depositato il 18 successivo, la Provincia autonoma di Trento ha sollevato questioni di legittimità costituzionale dell'art. 11, commi 3, 4, 7 e 8, della legge statale 9 dicembre 1998, n. 431 (Disciplina delle locazioni e del rilascio degli immobili adibiti ad uso abitativo), che istituisce presso il Ministero dei lavori pubblici il Fondo nazionale per il sostegno all'accesso alle abitazioni in locazione, per violazione dell'art. 8, nn. 10 e 25, e dell'art. 16 del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige) e delle relative norme di attuazione, in particolare dell'art. 15, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica 19 novembre 1987, n. 526, come modificato dall'art. 2 del decreto legislativo 28 luglio 1997, n. 275, ed inoltre per violazione del titolo VI del citato decreto del Presidente della Repubblica n. 670 del 1972, come modificato dalla legge 30 novembre 1989, n. 386, ed in particolare dell'art. 5, commi 2 e 3.
La ricorrente lamenta che la legge statale abbia dettato, in ordine all'utilizzo delle risorse assegnate al Fondo, norme vincolanti anche nei confronti della Provincia autonoma di Trento, e l'abbia quindi costretta ad impiegare le somme ad essa attribuite secondo la normativa statale anziché secondo la propria, così illegittimamente disciplinando una materia rientrante nella sfera di competenza provinciale, sia in base alle disposizioni contenute in leggi statali (art. 5-quinques del decreto- legge 7 febbraio 1985, n. 12, convertito in legge 5 aprile 1985, n. 118) sull'edilizia residenziale pubblica, sia alla legislazione della Provincia di Trento, che prevede una specifica disciplina per l'erogazione di contributi integrativi dei canoni di locazione (in particolare art. 33-bis della legge provinciale 13 novembre 1992, n. 21, introdotto dall'art. 13 della legge provinciale 7 marzo 1997, n. 51).
Le disposizioni impugnate, concernenti l'utilizzo delle risorse assegnate, si porrebbero in contrasto con i principi regolatori dei rapporti fra legislazione statale di finanziamento e competenza legislativa delle province autonome, ed in particolare con l'art. 5, commi 2 e 3, della legge n. 386 del 1989, secondo cui i finanziamenti statali assegnati alle province autonome sono utilizzati «secondo normative provinciali» e per l'assegnazione e l'erogazione di tali finanziamenti «si prescinde da qualunque adempimento previsto dalle stesse leggi, ad eccezione di quelli relativi all'individuazione dei parametri o delle quote di riparto».
2. Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si è costituito eccependo preliminarmente l'inammissibilità del ricorso, da un lato per il carattere non costituzionale di alcune delle disposizioni che si assumono violate, e dall'altro per l'assenza di un concreto e attuale interesse della Provincia all'impugnazione della legge statale.
La difesa erariale precisa al riguardo che le censure sollevate non investono lo specifico settore delle locazioni, ma più specificamente la materia dell'edilizia residenziale pubblica, e che inoltre, con l'istituzione del Fondo nazionale, il legislatore statale ha inteso creare uno strumento agevolativo del tutto nuovo nel settore delle locazioni, tale da non sovrapporsi alle competenze statutarie attribuite alla Provincia autonoma di Trento.
La fissazione dei requisiti necessari per fruire del contributo è in armonia con l'art. 59 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, che riserva allo Stato le funzioni ed i compiti relativi sia all'individuazione dei principi e delle finalità di carattere generale in materia di edilizia residenziale pubblica (art. 59, lett. a), sia la definizione dei criteri per favorire l'accesso al mercato delle locazioni dei nuclei meno abbienti e agli interventi concernenti il sostegno finanziario del reddito (lett. e).
Del resto il legislatore statale non ha operato alcuna attribuzione diretta di funzioni a favore dei comuni, ma ha demandato alle province autonome, come alle regioni, il compito di provvedere alla ripartizione fra i comuni delle risorse assegnate al Fondo nazionale, salva la previsione di criteri per premiare i comuni nella disposizione di proprie risorse (art. 11, comma 7, della legge n. 431 del 1998). La previsione secondo cui i comuni definiscono l'entità dei contributi integrativi e le modalità di erogazione ai beneficiari non comporta trasferimento diretto di funzioni ai comuni, non consentito dallo statuto di autonomia, ma semplice attribuzione di compiti di mero accertamento e quantificazione dei singoli contributi, nel rispetto dei criteri e dei requisiti previsti dalla stessa legge (comma 8).
3. Nell'imminenza dell'udienza pubblica, l'Avvocatura generale dello Stato ha depositato una memoria illustrativa in cui ribadisce l'estraneità del settore cui si riferisce l'art.11 della legge n. 431 del 1998 tanto all'«edilizia comunque sovvenzionata» (di cui all'art. 8, n. 10, dello statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige), quanto all'«assistenza e beneficenza pubblica» (di cui all'art. 8, n. 25, dello statuto stesso); insiste sull'assenza di parametri costituzionali pertinenti, escludendo che possa considerarsi tale l'art. 5 della legge n. 386 del 1989; rileva che dal combinato disposto dell'art. 12, comma 2, del decreto legislativo n. 268 del 1992 e dell'art. 5 citato potrebbe desumersi l'esclusione delle province autonome dall'ambito di applicazione dei benefici finanziati dal Fondo; afferma poi che nessuna norma statutaria o di attuazione impone di trasformare le risorse provenienti dal Fondo in finanziamenti a favore della provincia, da utilizzare secondo normative provinciali.
Considerato in diritto: 1. La ricorrente sostiene che i commi 3, 4, 7 e 8 dell'art. 11 della legge statale 9 dicembre 1998, n. 431 - che istituisce e disciplina il Fondo nazionale per il sostegno all'accesso alle abitazioni in locazione - ledono l'autonomia garantita alla Provincia autonoma di Trento (come a quella di Bolzano) dallo Statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige, così violando l'art. 8, nn. 10 e 25, e l'art. 16 dello Statuto di cui al testo unico approvato con decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670, nonché le norme di attuazione (art. 15, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica 19 novembre 1987, n. 526, modificato dall'art. 2 del decreto legislativo 28 luglio 1997, n. 275), e ledono altresì l'autonomia funzionale e finanziaria della Provincia, in violazione del titolo VI del citato decreto n. 670  del 1972, modificato dalla legge 30 novembre 1989, n. 386, in particolare con l'art. 5, commi 2 e 3.
L'art.11 della legge n. 431 del 1998 prevede al comma 3 che le somme annualmente assegnate al Fondo sono utilizzate per la concessione, ai conduttori in possesso di taluni requisiti, di contributi integrativi per il pagamento dei canoni di locazione, nonché (qualora le disponibilità lo consentano) per sostenere iniziative intraprese dai comuni al fine di favorire la mobilità nel settore della locazione; e soggiunge al comma 4 che i requisiti minimi necessari per beneficiare dei contributi ed i criteri per la determinazione della loro entità, in relazione al reddito familiare e all'incidenza su di esso del canone di locazione, sono definiti con decreto del Ministro dei lavori pubblici, previa intesa in sede di Conferenza permanente per i rapporti fra lo Stato, le regioni e le province autonome.
Inoltre l'articolo in esame - dopo avere stabilito ai commi 5 e 6 che le risorse assegnate al Fondo sono ripartite ogni anno dal CIPE (su proposta del Ministro dei lavori pubblici, previa intesa in sede di Conferenza permanente) tra le regioni e le province autonome, anche in rapporto alla quota di risorse da esse poste a disposizione per concorrere al finanziamento degli interventi di sostegno ai conduttori - dispone al comma 7 che le regioni e le province autonome provvedono alla ripartizione fra i comuni di tali risorse, nonché di quelle attribuite loro in sede di ripartizione delle disponibilità del Fondo, sulla base di parametri che premino anche la disponibilità dei comuni a concorrere con risorse proprie alla realizzazione degli interventi in questione.
Infine il comma 8 stabilisce che i comuni definiscono l'entità e le modalità di erogazione dei contributi, individuando con appositi bandi pubblici i requisiti dei conduttori che possono beneficiarne, nel rispetto dei criteri e dei requisiti minimi fissati dal decreto ministeriale.
2. La difesa erariale dubita in via preliminare dell'ammissibilità della questione ritenendo che le norme di attuazione dello statuto speciale non possano essere utilizzate come parametro in sede di giudizio di costituzionalità.
L'eccezione è infondata alla stregua della costante giurisprudenza di questa Corte, secondo cui tali norme, emanate con l'osservanza di apposite procedure, hanno valenza integrativa del precetto statutario (sentenze n. 260 del 1990 e n. 137 del 1998, nonché - con riferimento all'art. 5 della legge n. 386 del 1989, che ha modificato ed integrato il titolo VI dello statuto del Trentino-Alto Adige - sentenze n. 36, n. 356 e n. 366 del 1992, n. 165 del 1994 e n. 458 del 1995).
3. L'ulteriore eccezione di inammissibilità del ricorso, per assenza di un concreto e attuale interesse della Provincia all'impugnazione della legge statale, si ricollega al rilievo, sviluppato dalla difesa del Presidente del Consiglio nella memoria illustrativa, secondo cui il settore cui si riferisce l'art. 11 della legge n. 431 del 1998 sarebbe estraneo alle materie che l'art. 8 dello statuto speciale della Regione attribuisce alla competenza legislativa provinciale: in particolare non si tratterebbe né di «edilizia comunque sovvenzionata» (n. 10  dell'art. 8), né di «assistenza e beneficenza pubblica» (n. 25 dell'art. 8).
L'eccezione è infondata. Le provvidenze finalizzate ad assicurare il diritto all'abitazione attengono, anche alla luce dell'evoluzione legislativa, alla materia dell'edilizia residenziale, come di recente delineata dal decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, che all'art. 59, ai fini del riparto delle competenze, ricomprende in essa funzioni e compiti relativi «alla definizione dei criteri per favorire l'accesso al mercato delle locazioni dei nuclei familiari meno abbienti e agli interventi concernenti il sostegno finanziario al reddito» (lett.e). Del resto questa Corte ha in altra occasione ricondotto all'art. 8, n. 10, dello statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige la legislazione provinciale di Bolzano in tema di programmi di intervento aventi come destinatari i cittadini di più basso tenore di vita e come strumento l'assegnazione di alloggi in locazione (sentenza n. 178 del 1987), e, più in generale, all'«edilizia residenziale pubblica» la determinazione dei canoni di locazione degli alloggi assegnati (sentenza n. 27 del 1996), sul presupposto che la materia si connoti non soltanto per gli aspetti di rilievo urbanistico-edilizio degli interventi, ma anche per tutto ciò che attiene alla prestazione e gestione del servizio della casa, ed alla disciplina delle assegnazioni degli alloggi in locazione e in proprietà (sentenza n. 221 del 1975).
Comunque, per taluni aspetti, le esigenze cui provvede il Fondo in questione concernono anche la materia dell'assistenza e beneficenza pubblica, del pari assegnata alla competenza legislativa delle province autonome dall'art. 8, n. 25, dello statuto del Trentino-Alto Adige.
4. La ricorrente ritiene che i commi terzo e quarto dell'art.11 della legge n. 431 del 1998 ledano l'autonomia provinciale, in quanto - stabilendo che i requisiti minimi necessari per ottenere i contributi del Fondo ed i criteri per la determinazione della loro entità sono individuati dal Ministro dei lavori pubblici - dettano norme vincolanti in ordine all'utilizzo delle risorse assegnate e quindi costringono la Provincia ad impiegarle in conformità della normativa statale e non della propria, pur trattandosi di materia devoluta alla competenza provinciale.
Per vero - sostiene la ricorrente - il contrasto dei citati commi con le norme sull'autonomia provinciale sarebbe escluso qualora essi fossero ritenuti inapplicabili alla Provincia autonoma di Trento, per la quale invece l'art. 5, commi 2 e 3, della legge n. 386 del 1989, dispone che i finanziamenti statali assegnati alle province autonome sono utilizzati «secondo normative provinciali».
5. L'opzione interpretativa prospettata dalla ricorrente, sull'ininfluenza della normativa statale impugnata nel territorio della Provincia di Trento, è infondata.
L'art. 11 della legge n. 431 del 1998 si riferisce esplicitamente non solo alle regioni, ma anche alle Province autonome di Trento e Bolzano (cfr. il comma 5). Pertanto - mentre si può porre un problema di conformità della normativa in esame allo statuto speciale di autonomia - non è possibile ritenere la sua inapplicabilità alla Provincia ricorrente.
6. Posto che i commi in esame si applicano anche nel territorio della Provincia autonoma di Trento, la questione di legittimità costituzionale non è fondata.
L'attribuzione alle Province autonome del Trentino-Alto Adige di competenza legislativa ed amministrativa in materia di edilizia residenziale (pur intesa nella lata accezione prima indicata) - nonché di assistenza e beneficenza pubblica - non preclude allo Stato l'adozione delle misure previste dalla norma impugnata. Si tratta invero di un intervento volto, in vista dell'esigenza primaria connessa al diritto all'abitazione, a favorire l'accesso dei ceti meno abbienti al mercato delle locazioni mediante contribuzione agli oneri inerenti al pagamento dei canoni, nella fase di attuazione della riforma costituita dall'allontanamento dal sistema del canone legale e dalla progressiva liberalizzazione del settore. Tale intervento dello Stato, pertanto, si giustifica ai sensi dell'art. 4 dello statuto del Trentino-Alto Adige.
Questa Corte - scrutinando proprio la conformità allo statuto di autonomia della Regione Trentino-Alto Adige di leggi statali concernenti l'acquisto di abitazioni con mutui agevolati a carico delle finanze pubbliche - ha già avuto occasione di rilevare come sia doveroso da parte della collettività intera impedire che delle persone possano rimanere prive di abitazione, precisando che il «diritto all'abitazione» rientra fra i requisiti essenziali caratterizzanti la socialità cui si conforma lo Stato democratico voluto dalla Costituzione (sentenza n. 217 del 1988).
Peraltro - trattandosi di materia attribuita alla competenza piena delle province - la disciplina posta dallo Stato in tanto può essere considerata immune da sospetti d'incostituzionalità in quanto, valutata nei suoi concreti svolgimenti e nelle sue particolari modalità, sia contenuta nei precisi limiti delle reali esigenze sottostanti all'interesse invocato e risulti essenziale o necessaria per la sua attuazione (sentenza n. 217 del 1988, citata).
E' questo il caso della normativa statale in esame, la quale - nella parte in cui demanda ad un decreto ministeriale l'elaborazione dei criteri per l'erogazione dei contributi - non viola le competenze della Provincia autonoma di Trento, in ragione dell'esigenza di assicurare livelli minimi ed uniformi di tutela (di «requisiti minimi» del resto parla il comma ottavo dell'art. 11 della legge n.431 del 1998), in puntuale corrispondenza alle reali necessità sottostanti all'interesse in gioco. Del resto la legge mostra di non ignorare l'esigenza di un raccordo con le autonomie regionali e provinciali, all'uopo prevedendo lo strumento dell'intesa in sede di Conferenza permanente per i rapporti fra Stato, regioni e province autonome.
7. Quanto alla questione di legittimità costituzionale del comma 7 dell'art. 11, essa non è fondata, nei termini di seguito precisati.
La norma, nella parte impugnata, dispone che le Province autonome di Trento e di Bolzano «provvedono alla ripartizione fra i comuni» della quota delle risorse del Fondo a ciascuna di esse assegnata «sulla base di parametri che premino anche la disponibilità dei comuni a concorrere con proprie risorse alla realizzazione degli interventi di cui al comma 3».
La ricorrente invoca le norme di attuazione dello statuto (art. 12, comma 2, del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268, che richiama l'art. 5, comma 2, della legge 30 novembre 1989, n. 386) ai sensi delle quali - in caso di attribuzione o ripartizione di fondi statali a favore delle province per scopi determinati dalle medesime leggi statali - i finanziamenti sono assegnati alle province autonome ed affluiscono al bilancio delle stesse per essere utilizzati, secondo normative provinciali, nell'ambito del corrispondente settore, con riscontro nei conti consuntivi delle rispettive province.
Su tale premessa la ricorrente ritiene che la norma impugnata sia doppiamente lesiva della sua autonomia funzionale e finanziaria: la Provincia infatti sarebbe costretta - da un lato - a ripartire le risorse tra i comuni, pur in presenza di una legislazione provinciale che individua diversamente gli enti locali competenti ad erogare contributi integrativi dei canoni locatizi, e - dall'altro - ad utilizzare necessariamente il criterio di favorire i comuni disposti a concorrere con proprie risorse alla realizzazione degli interventi a sostegno dei conduttori.
Peraltro del comma in esame - contrariamente a quanto ritiene la ricorrente - deve darsi un'interpretazione adeguatrice che ne assicura la conformità alla posizione costituzionalmente garantita alle Province autonome del Trentino-Alto Adige.
La norma impugnata infatti menziona la Provincia autonoma solo per considerarla destinataria della quota di finanziamento che le compete sul Fondo nazionale, così uniformandosi alle citate norme di attuazione dello statuto, secondo le quali i fondi statali attribuiti alla Provincia per scopi determinati dalla legge statale affluiscono al bilancio provinciale e sono utilizzati secondo normative provinciali.
Quanto alla ripartizione finale dei fondi ai fini dell'assegnazione agli aventi diritto, l'individuazione dei comuni, quali enti di base cui compete la gestione concreta delle risorse, è in armonia con le funzioni spettanti ai comuni stessi, quali punti istituzionali di riferimento dei servizi a favore della popolazione sul territorio «precipuamente nei settori organici dei servizi alle persona e alla comunità» (art.9 della legge 8 giugno 1990, n. 142).
La normativa sulle autonomie locali peraltro, all'art. 1, secondo comma, fa salve le attribuzioni delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome di Trento e Bolzano. E pertanto il riferimento ai comuni, contenuto nel comma 7 dell'art. 11 della legge n. 431 del 1998, non può non armonizzarsi con la disciplina della Provincia autonoma di Trento, nel senso che il riferimento va inteso agli enti territoriali di base preposti dalla normativa provinciale all'erogazione dei contributi per l'integrazione del canone locatizio, ossia ai Comuni di Trento e Rovereto ed ai Comprensori, quali raggruppamenti degli altri comuni in cui è ripartito il territorio provinciale (art. 33-bis della legge provinciale n. 21 del 1992, introdotto dall'art. 13 della legge provinciale n. 5 del 1997).
Quanto poi all'indicazione vincolante a tener conto della concreta disponibilità manifestata dai comuni nelle iniziative atte a favorire la mobilità nel mercato delle locazioni, essa è complemento necessario alla realizzazione delle finalità perseguite dalla legge statale, che esplicitamente riconosce il ruolo fondamentale degli enti esponenziali delle comunità locali per il soddisfacimento del diritto all'abitazione. Ed è logico pertanto che nella ripartizione dei fondi tra i competenti enti territoriali di base della Provincia di Trento (Comprensori e Comuni di Trento e Rovereto) la Provincia autonoma riservi - nella misura da essa discrezionalmente individuata - un trattamento in qualche modo privilegiato a quelli fra essi che abbiano eventualmente investito proprie risorse in vista degli obiettivi cui mira la legge statale.
8. Deve infine esaminarsi la questione di legittimità costituzionale del comma 8 dell'art. 11 della legge n. 431 del 1998, ai sensi del quale i comuni definiscono l'entità e le modalità di erogazione dei contributi, individuando con appositi bandi pubblici i requisiti dei conduttori che possono beneficiarne, nel rispetto dei criteri e dei requisiti minimi fissati dal decreto ministeriale.
La Provincia ricorrente afferma che la norma statale lede la sua autonomia in quanto trasferisce direttamente funzioni amministrative ai comuni, e prevede specifici adempimenti procedurali, mentre le norme di attuazione dello statuto stabiliscono che il trasferimento ai comuni di funzioni rientranti nella competenza delle province avviene in base a legge provinciale.
La questione non è fondata, dovendo la norma in esame essere interpretata in senso conforme allo statuto di autonomia.
Il coordinamento del comma 8 dell'art.11 con il comma 7, prima esaminato, conduce innanzi tutto a ritenere che l'identificazione del comune quale organismo terminale nell'attuazione del sistema di sostegno per l'accesso alle locazioni debba essere inteso, ancora una volta, nella logica istituzionale della Provincia autonoma, che attribuisce la competenza in materia ai comprensori (ed ai comuni di Trento e Rovereto).
E conduce anche ad escludere che contenuto peculiare del comma sia il paventato trasferimento diretto di funzioni agli enti locali della provincia autonoma. Siffatto trasferimento è in realtà presupposto: la norma statale in questione vuole che l'ente locale, competente nel sistema della Provincia ad erogare concretamente i contributi, eserciti le funzioni amministrative ad esso dalla medesima provincia trasferite nel rispetto dei criteri e dei requisiti minimi fissati dal decreto ministeriale, pur potendosi beninteso assicurare ai conduttori una tutela più ampia, sulla base della disciplina provinciale.
Questa disposizione peraltro non lede le attribuzioni costituzionali della Provincia autonoma, per le considerazioni svolte al punto 6.
9. Conclusivamente, le questioni di legittimità costituzionale devono essere dichiarate non fondate.

Per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell'art.11, commi 3, 4, 7 e 8, della legge 9 dicembre 1998, n. 431 (Disciplina delle locazioni e del rilascio degli immobili adibiti ad uso abitativo) sollevate dalla Provincia autonoma di Trento, con il ricorso indicato in epigrafe, in riferimento all'art. 8, nn. 8 e 15, del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale del Trentino-Alto Adige), ed alle norme di attuazione, in particolare all'art. 15, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica 19 novembre 1987, n. 526 (Estensione alla Regione Trentino-Alto Adige ed alle Province autonome di Trento e Bolzano delle disposizioni del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616), come modificato dall'art. 2 del decreto legislativo 28 luglio 1997, n. 275 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la Regione Trentino-Alto Adige recante modifiche ed integrazioni al decreto del Presidente della Repubblica 19 novembre 1987, n. 526), nonché al titolo VI del decreto del Presidente della Repubblica n. 670 del 1972, come modificato dalla legge 30 novembre 1989, n. 386 (Norme per il coordinamento della finanza della Regione Trentino-Alto Adige e delle Province autonome  di Trento e di Bolzano con la riforma tributaria), ed in particolare dell'art. 5, commi 2 e 3. Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 15 novembre 2000.