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Corte costituzionale - Sentenza N. 242 del 28.04.1989
Annullamento straordinario degli atti amministrativi delle Regioni e Province autonome da parte del Governo - Potere di indirizzo e coordinamento dell'attività amministrativa delle Regioni - Interesse nazionale alla tutela delle minoranze linguistiche locali - Poteri del Commissario del Governo

Sentenza (13 aprile) 28 aprile 1989 n. 242; Pres. Saja - Red. Baldassarre
 
Ritenuto in fatto: 1. Con sei distinti ricorsi, regolarmente notificati e depositati, la Provincia autonoma di Trento, la Regione Friuli-Venezia Giulia, la Provincia autonoma di Bolzano, la Regione Sardegna, la Regione Veneto e la Regione Trentino-Alto Adige hanno sollevato questione di legittimità costituzionale nei confronti di varie disposizioni contenute nella l. 23 agosto 1988 n. 400 (Disciplina dell'attività di governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri).
In particolare, con il primo ricorso la Provincia autonoma di Trento ha impugnato l'art. 2 comma 3 lett. d) e p). Con il secondo, la Regione Friuli-Venezia Giulia, oltre alle disposizioni già citate, ha impugnato la premessa dell'art. 2 comma 3. Con il terzo ricorso la Provincia autonoma di Bolzano, oltre alle stesse disposizioni contestate dalla Provincia di Trento, ha impugnato gli artt. 12 comma 5 lett. b) e comma 7; 13 comma 1 lett. b) ed e) e comma 2; 19 comma 1 lett. p); 24 comma 1 lett. c). Con il quarto ricorso, la Regione Sardegna ha impugnato gli artt. 2 comma 3 lett. d) e p); 5 comma 2 lett. e) ed f); 12 comma 5 lett. b). Con il quinto ricorso la Regione Veneto ha impugnato gli artt. 2 comma 3 lett. d), h) e p); 24 comma 1 lett. e). Con il sesto ricorso, infine la Regione Trentino-Alto Adige ha impugnato gli artt. 2 comma 3 lett. d), e), h) e p); 13 comma 1 lett. e) e comma 2; 19 comma 1 lett. p); 23 comma 6; 24 comma 1 lett. c).
2. L'art. 2 comma 3 lett. d), è impugnato, innanzitutto, dalla Provincia autonoma di Trento, in quanto, sottoponendo alla deliberazione del Consiglio dei Ministri « gli atti d'indirizzo e di coordinamento dell'attività amministrativa delle Regioni e, nel rispetto delle disposizioni statutarie, delle Regioni a statuto speciale e delle Province Autonome di Trento e di Bolzano», contrasterebbe con gli artt. 5 e 116 Cost., nonché con gli artt. 3 comma 3, 8, 9, 16, 40 comma ult., 52 e 107 st. Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972 n. 670).
La ricorrente osserva innanzitutto che, ove dovesse esser ritenuta fonte autonoma di un potere statale d'indirizzo e di coordinamento, la disposizione impugnata sarebbe illegittima in quanto, come questa Corte ha più volte affermato, quella funzione può esser esercitata in via amministrativa solo sulla base di una previa norma di legge che indichi finalità e criteri cui si deve ispirare l'atto d'indirizzo e coordinamento nel settore interessato. In secondo luogo, benché la giurisprudenza costituzionale abbia sottolineato che, quando si applica alle materie riservate alla competente esclusiva delle Regioni e delle Province speciali, la funzione d'indirizzo e coordinamento può essere esercitata soltanto in presenza di un interesse insuscettibile di frazionamento o di localizzazione territoriale e soltanto se supportata da qualche altro limite dei poteri di autonomia costituzionalmente stabilito, la disposizione impugnata, ad avviso della ricorrente, metterebbe totalmente sullo stesso piano le Regioni e le Province ad autonomia speciale con quelle ad autonomia ordinaria, sia sul piano sostanziale (in contrasto col maggior rigore richiesto dalla Corte costituzionale quando si tratti di autonomia speciale), sia sul piano procedurale (tanto che non è prevista neppure la possibilità di partecipazione del Presidente della Giunta provinciale alle sedute del Consiglio dei Ministri nelle quali si trattano questioni che riguardano le Province, in contrasto con gli artt. 52 e 40 comma ult. st.).
Da ultimo, la ricorrente osserva che la disposizione impugnata, essendo contenuta in una legge ordinaria non preceduta da alcuna consultazione con la Provincia, contrasterebbe con il principio per il quale le forme, i modi e le garanzie concernenti gli interventi statali nei confronti della Regione Trentino-Alto Adige e delle Province autonome devono essere previsti da disposizioni di rango costituzionale, integrabili soltanto con norme di attuazione stabilite sulla base di proposte formulate da un organo paritetico (art. 107 st. T.-A.A.) o modificabili sulla base di intese tra Stato, Regione e Province.
Analoghe osservazioni sono svolte, in relazione alla stessa disposizione dalla Regione Friuli-Venezia Giulia, che ne lamenta l'illegittimità in riferimento agli artt. 116 Cost. e 4 del proprio statuto, e dalla Regione Veneto, che la ritiene contrastante con gli artt. 117 e 118 Cost., in relazione agli artt. 3 l. 22 luglio 1975 n. 382 e 4 d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616. Quest'ultima Regione aggiunge, in particolare, che l'art. 2 lett. d), configurerebbe l'indirizzo e il coordinamento come una funzione libera da vincoli sia formali che sostanziali. Su posizioni analoghe è attestata anche la Regione Trentino-Alto Adige, che, lamentando la lesione dell'art. 116 Cost., degli artt. 4, 5, 16, 41, 44, 87 e 88 proprio st., nonché degli artt. 32 ss. e 42 ss. d.P.R. 1° febbraio 1973 n. 49, aggiunge alle osservazioni già ricordate il rilievo che la collocazione della disposizione impugnata indurrebbe a connotare illegittimamente l'indirizzo e coordinamento come una funzione politica interferente nell'andamento amministrativo della Regione.
Più particolari sono, invece, i dubbi di costituzionalità sollevati sull'art. 2 lett. d) dalla Provincia autonoma di Bolzano, che prospetta la questione in riferimento agli artt. 5, 6, 116, 125 e 134 Cost., agli artt. 3 comma 3, 4, 5, 8, 9, 11, 12, 13, 14, 15, 16 comma 1, 19, 33, 49, 38, 61, 78, 87, 88, 90, 91, 92, 98, 103, 104 e 107 st. spec. Trentino-Alto Adige, nonché all'Accordo De Gasperi-Gruber del 5 settembre 1946, recepito nel Trattato di Pace del 1947, reso esecutivo con d.igs. 28 settembre 1947 n. 1430.
Premesso che la propria autonomia ha nel panorama costituzionale un carattere del tutto peculiare - in quanto trova la propria ragion d'essere nella garanzia delle minoranze linguistiche, la quale è definita dall'art. 4 st. come « interesse nazionale », e in quanto ha il proprio fondamento nell'Accordo di Parigi del 1946 (c.d. Accordo De Gasperi-Gruber) -, la ricorrente rileva che la funzione d'indirizzo e coordinamento potrebbe essere legittimamente esercitata nei propri confronti, a norma dell'art. 116 Cost., soltanto ove fosse espressamente prevista da disposizioni costituzionali o dalle norme di attuazione. Ma poiché né lo statuto, né le norme di attuazione stabiliscono un potere del genere, mentre prevedono altre forme di coordinamento paritetico tra lo Stato e le Province autonome (come l'intesa, l'accordo o il parere) da utilizzare solo in ipotesi specifiche e tassative, si dovrebbe ritenere che la funzione d'indirizzo e coordinamento non sia applicabile alla Provincia autonoma di Bolzano.
Per la ricorrente, il problema è di stretto diritto positivo e, pertanto, la soluzione indicata si dovrebbe imporre sulla base delle norme vigenti, le quali, come escludono espressamente quella funzione per la Valle d'Aosta e come la limitano alla sola competenza concorrente per il Friuli-Venezia Giulia e la Sardegna, così non la prevedono per la Provincia di Bolzano. La ricorrente ammette, peraltro, che per la giurisprudenza di questa Corte la funzione d'indirizzo e coordinamento non costituisce un limite ulteriore e rappresenta lo sviluppo dei princìpi fondamentali sul decentramento regionale, tanto da non richiedere una previsione costituzionale ad hoc. Ma, a Suo avviso, questa posizione meriterebbe una rimeditazione, in quanto comporterebbe l'appiattimento delle autonomie speciali su quelle di tipo comune, appiattimento che, in particolare, non può ammettersi in relazione a un'autonomia così particolare come quella della Provincia di Bolzano.
Per tali ragioni, se il richiamo operato dall'art. 2 comma 3 lett. d), al rispetto delle disposizione degli statuti speciali fosse una clausola di stile o, comunque, non valesse a sottrarre la Provincia di Bolzano all'applicazione della funzione d'indirizzo e coordinamento, la disposizione impugnata dovrebbe esser dichiarata incostituzionale, in quanto diretta a introdurre un potere statale non previsto dallo statuto e, in particolare, dalle norme sulle competenze legislative e amministrative della Provincia (artt. 8, 9 e 16). A giudizio della ricorrente, anzi, un potere, come quello contestato, comportante una posizione di generale sovraordinazione del Governo rispetto alle attività amministrative della Provincia, sarebbe precluso dallo statuto in relazione a qualsiasi tipo di competenza e, in particolare, in relazione alle competenze amministrative di grado primario, le quali caratterizzano in modo peculiare la speciale autonomia riconosciuta alla Provincia.
L'art. 2 comma 3 lett. d), è impugnato anche dalla Regione Sardegna, la quale, muovendo dalla stessa impostazione enunciata dalla Provincia di Bolzano in relazione al necessario fondamento dell'indirizzo e coordinamento nella Costituzione o, quantomeno, nelle norme di attuazione e riconoscendo che queste ultime limitano la predetta funzione nei confronti della Sardegna alle materie di competenza concorrente, chiede che, a norma degli artt. 116 Cost., 3 e 6 st. e 2 d.P.R. 19 giugno 1979 n. 348, la disposizione impugnata sia dichiarata incostituzionale ove dovesse intendersi, nonostante la clausola di salvezza relativa al rispetto delle norme statutarie, come applicabile anche nei confronti delle competenze amministrative primarie della Regione. Gli argomenti addotti a sostegno di tale richiesta sono analoghi a quelli formulati dalla Provincia di Bolzano.
3. Alcune delle ricorrenti impugnano poi altre disposizioni in quanto disciplinano aspetti più particolari o strumentali rispetto alla norma generale sull'indirizzo e coordinamento, appena esaminata.
In particolare, la Regione Friuli-Venezia Giulia ha impugnato l'art. 2, limitatamente alla disposizione che dice « sono sottoposti alla deliberazione del Consiglio dei Ministri », contenuta nella premessa del comma 3 dello stesso articolo, in quanto non prevede l'intervento del Presidente della Regione alle riunioni del Consiglio dei Ministri relative alle delibere elencate nello stesso articolo allorché si riferiscano alle ipotesi previste dagli artt. 44 st. e 4 norme di attuazione contenute nel d.P.R. 15 gennaio 1987 n. 369. L'impugnazione, precisa la ricorrente, è fatta in via prudenziale, nel senso che la censura resterebbe priva di oggetto « ove si ritenga che all'omissione anzidetta non corrisponda l'intento di immutare quanto stabilito dall'art. 44 st. spec. ed all'art. 4 d.P.R. n. 469 del 1987 ».
Considerazioni analoghe a quelle svolte a proposito della norma sulla deliberazione degli atti d'indirizzo e coordinamento sono formulate dalle Regioni Veneto e Trentino-Alto Adige in relazione all'ari 2 lett. h) che esige la .deliberazione del Consiglio dei Ministri sulle linee d'indirizzo in tema di politica comunitaria (norma che dalla Regione Veneto è ritenuta lesiva anche degli artt. 1 e 5 l. 22 luglio 1975 n. 382 e 6 d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616), e all'art 24 comma 1 lett. c), che prevede la delega al Governo per attribuire all'Istat compiti d'indirizzo e di coordinamento, impugnati in riferimento ai parametri già indicati: nel primo caso, verrebbe diluita in generiche « linee d'indirizzo » la disciplina contenuta nella l. 16 aprile 1987 n. 193, che individua per le Regioni una posizione sufficientemente netta e conforme alla loro collocazione nell'ordinamento costituzionale (v. sent. n. 304 del 1987); nel secondo caso, verrebbe attribuito a un ente diverso dal Governo una funzione difficilmente distinguibile da quella deliberativa e che riguarderebbe tutti gli enti che hanno funzioni d'informazione e di statistica. Quest'ultima disposizione (art. 24 comma 1 lett. c) è impugnata pure dalla Provincia di Bolzano, con riferimento ai numerosi parametri già indicati, sia per gli stessi motivi esposti dalle ricorrenti, sia perché non potrebbe essere sottoposta a un potere di sovraordinazione, come quello d'indirizzo e coordinamento, una materia che, essendo strumentale a gran parte delle attribuzioni amministrative affidate alla Provincia dagli artt. 8 ss. dello Statuto e inerendo alle funzioni statistiche originariamente esercitate dalle Camere di commercio e ora trasferite alla Provincia in base all'art. 3 Norme di attuazione contenute nel d.P.R. 31 luglio 1978 n. 1017, dovrebbe esser sottoposta, come già previsto dalla l. 11 marzo 1977 n. 118, soltanto a misure di coordinamento paritario.
La stessa Provincia di Bolzano e la Regione Sardegna impugnano, poi, in riferimento alle medesime disposizioni della Costituzione, degli Statuti e delle norme di attuazione già riportate, l'art. 12 comma 5 lett. b), in quanto, nell'attribuire alla Conferenza permanente Stato-Regioni, ivi prevista, anche il compito di dare pareri « sui criteri generali relativi all'esercizio delle funzioni statali d'indirizzo e di coordinamento inerenti ai rapporti tra lo Stato, le Regioni, le Province autonome e gli enti infraregionali », non differenzierebbe minimamente la disciplina prevista in relazione alla specialità dell'autonomia rispettivamente riconosciuta alle ricorrenti.
La Regione Sardegna contesta, infine, sempre con riferimento agli artt. 3 e 6 st. e 2 d.P.R, n. 348 del 1973, alcune disposizioni disciplinanti le attribuzioni del Presidente del Consiglio dei Ministri e, in particolare, l'art. 5 comma 2 lett. e) ed f), che affidano al predetto organo, in un caso, il compito di emanare direttive per assicurare l'imparzialità, il buon andamento e l'efficienza degli uffici pubblici e, nel secondo caso, il compito di promuovere l'azione dei Ministri per assicurare che le aziende e gli enti pubblici svolgano la loro attività secondo gli obiettivi indicati dalle leggi che ne definiscono l'autonomia. La Regione, pur rilevando che il riferimento alle norme impugnate all'art. 95 Cost. e all'azione dei Ministri potrebbe indurre a ritenere che gli uffici ivi menzionati siano soltanto quelli dello Stato e degli enti strumentali e ausiliari dello Stato, osserva che la formulazione ambigua contenuta nelle disposizioni impugnate potrebbe indurre a riferirle anche alla Regione e agli enti pubblici da essa dipendenti, per cui, almeno per cautela, la ricorrente intende impugnarle per violazione delle norme statutarie sull'autonomia amministrativa (artt. 3 e 6), come attuate dal d.P.R. 19 maggio 1949 n. 250 (spec. artt. 5 ss., 9ss., 19) e dall'art 2 d.P.R, n. 348 del 1979.
4. Un ulteriore gruppo di contestazioni riguarda alcune disposizioni della l. n. 400 del 1988 relative a funzioni del Commissario del Governo.
La Provincia di Bolzano impugna, in riferimento ai parametri già indicati a proposito della funzione d'indirizzo e coordinamento, l'art. 13 comma 1 lett. b) ed e), nonché l'art. 13 comma 2. La ricorrente osserva che, a dire il vero, le disposizioni contenute nel comma 1, prevedendo in capo al Commissario del Governo poteri di coordinamento delle funzioni amministrative statali con quelle regionali, da esercitare d'intesa con i Presidenti regionali, oltreché poteri di promovimento di conferenze tra i funzionari statali e i rappresentanti regionali e poteri di proposta al Presidente del Consiglio dei Ministri in ordine ai rapporti tra Stato e Regioni, sembrano supporre che le predette norme non riguardino la Provincia ricorrente, avendo il Commissario del Governo presso la Provincia competenze limitate all'ambito provinciale. Tuttavia, poiché il comma 2 stabilisce che le suddette disposizioni si applicano anche alle Province di Trento e di Bolzano, pur facendo salve le diversità contenute nello statuto trentino e nelle norme di attuazione, la stessa ricorrente ritiene che, ove non si possa dare alla disciplina richiamata un'interpretazione adeguatrice che ne escluda l'applicabilità alla Provincia di Bolzano, essa sia incostituzionale. Secondo la ricorrente, infatti, l'art. 87 st. T.-A.A. regola il Commissario del Governo presso le Province autonome in modo diverso dall'ari 124 Cost., negandogli, in particolare, sia i poteri di coordinamento delle attività amministrative proprie della Provincia, sia poteri di proposta per l'esercizio da parte del Governo di funzioni incidenti sulle attività proprie della Provincia, sia, men che meno, una funzione d'indirizzo e coordinamento delle attività amministrative provinciali, come del resto già riconosciuto dalla Corte costituzionale con le sentt. nn. 277 e 450 del 1988.
Analoghe considerazioni sono svolte in relazione all'art. 13 comma 1 lett. e), e comma 2 dalla Regione Trentino-Alto Adige, la quale tuttavia aggiunge, in ordine all'art. 13 comma 1 lett. e), e, per connessione, all'art. 2 comma 2 lett. e), che tali disposizioni, nel riferirsi, rispettivamente, ai poteri di proposta del Commissario del Governo per l'adozione di direttive in materia delegate e all'attività di trasmissione delle medesime direttive da parte dello stesso Commissario, si porrebbero in contrasto con tutte le altre disposizioni costituzionali e statutarie già indicate ed in particolare con l'art. 41 st., che affida al Presidente della Giunta regionale il compito di dirigere le funzioni amministrative delegate dallo Stato, e con l'art. 16 stesso st., il quale, prevedendo che la delega di funzioni sia disposta con legge, attribuirebbe alla stessa una certa rigidità.
5. Tanto la Provincia di Bolzano quanto la Regione Trentino-Alto Adige impugnano, poi, in riferimento alle disposizioni costituzionali e statutarie rispettivamente già citate, l'art. 19 comma 1 lett. p), che affida al Segretario generale della Presidenza del Consiglio dei Ministri il compito di curare gli adempimenti relativi: « ai rapporti con le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano; all'esame delle leggi regionali ai fini dell'art. 127 Cost.; al coordinamento tra legislazione statale e regionale; all'attività dei Commissari del Governo nelle Regioni; ai problemi delle minoranze linguistiche e dei territori di confine ». Secondo la Provincia di Bolzano, ove l'insieme di tali compiti dovesse riferirsi anche ad essa, le relative disposizioni dovrebbero esser ritenute incostituzionali, non solo per le stesse ragioni esposte a proposito della previsione sulla funzione statale di indirizzo e di coordinamento e dei limiti di competenza propri del Commissario del Governo presso la Provincia, ma soprattutto perché attribuisce compiti di rilevanza politica incidenti sull'autonomia provinciale a un organo ausiliario del Presidente del Consiglio, anziché a un organo di Governo o, più precisamente, al Consiglio dei Ministri.
Nel contestare le stesse disposizioni, cui aggiunge anche l'art. 23 comma 6, che prevede una delega per attribuire con decreto del Presidente della Repubblica, all'« Ufficio centrale per il coordinamento dell'iniziativa legislativa e dell'attività normativa del Governo » il potere di avvalersi di altri organi della Pubblica Amministrazione e di promuovere forme di collaborazione con gli uffici delle presidenze delle Giunte regionali al fine di armonizzare i testi normativi statali e regionali, la Regione Trentino-Alto Adige adduce, a sostegno della richiesta di dichiarazione dell'incostituzionalità di tali disposizioni, che esse sottoporrebbero la legislazione regionale a un potere statale basato su una legge ordinaria, anziché su una costituzionale, e non terrebbero conto che l'esercizio della competenza legislativa esclusiva va armonizzata solo con i princìpi generali dell'ordinamento, non già con le singole leggi ordinarie.
6. La sola Provincia di Bolzano contesta l'illegittimità dell'art. 12 comma 7, il quale prevede una delega legislativa al Governo affinchè provveda « al riordino e all'eventuale soppressione degli altri organismi a composizione mista Stato-Regioni previsti sia da leggi che da provvedimenti amministrativi in modo da trasferire alla Conferenza le attribuzioni delle Commissioni, con esclusione di quelle che operano sulla base di competenze tecnico-scientifiche e rivedere la pronuncia di pareri nelle questioni di carattere generale per le quali debbano anche essere state sentite tutte le Regioni e Province autonome, determinando le modalità per l'acquisizione di tali pareri, per la cui formazione possono votare solo i Presidenti delle Regioni e delle Province autonome ». La ricorrente ritiene che, ove non sia possibile un'interpretazione adeguatrice, tali disposizioni contrasterebbero, oltre che con tutte le altre disposizioni costituzionali e statutarie in precedenza indicate, in particolare con l'art. 107 st., in quanto sarebbero dirette a sopprimere la particolare « Commissione paritetica » ivi prevista affinchè sia sentita in relazione a tutte le norme di attuazione dello Statuto e a trasferire le competenze, peraltro costituzionalmente determinate, alla suddetta Conferenza. Così interpretate, le stesse disposizioni sarebbero in contrasto anche con la misura n. 137 del c.d. « Pacchetto delle norme a favore delle popolazioni alto-atesine », concordato nel novembre 1969 e, poi, approvato dal Parlamento italiano e confermato dai più recenti accordi per l'Alto Adige (v. Atti Parlamentari, verbale 10 marzo 1988, 77).
Ove venissero estese a tutte le Commissioni paritetiche previste dalle norme di attuazione dello statuto, le disposizioni ora in esame, ad avviso della Provincia di Bolzano, sarebbero egualmente illegittime sotto il distinto profilo per cui le norme di attuazione non possono venir derogate o abrogate da leggi ordinarie.
7. Infine, tutte le Regioni e le Province ricorrenti impugnano l'art. 2 lett. p), il quale sottopone alla deliberazione del Consiglio dei Ministri « le determinazioni concernenti l'annullamento straordinario, a tutela dell'unità dell'ordinamento, degli atti amministrativi illegittimi, previo parere del Consiglio di Stato e, nei soli casi di annullamento di atti amministrativi delle Regioni e delle Province autonome, anche della Commissione parlamentare per le questioni regionali ». A loro avviso, l'estensione agli atti amministrativi delle Regioni e delle Province autonome di tale potere straordinario, espressione della posizione di supremazia del Governo nell'ambito del sistema amministrativo dipendente dallo Stato, sarebbe contraria ai princìpi di legalità e di riserva di legge che governano i rapporti tra Stato e Regioni e vanificherebbe il sistema dei controlli previsto dalla Costituzione (e che dovrebbe essere basato soltanto su norme costituzionali e sulle relative norme di attuazione), compresa la competenza della Corte costituzionale a giudicare dei conflitti di attribuzione e quella del Parlamento a valutare l'interesse politico, eventualmente contrastante con quello regionale, in nome del quale il Governo intenderebbe procedere all'annullamento.
Per quanto le questioni e i profili sollevati siano i medesimi in relazione a tutte le ricorrenti, queste, tuttavia, essendo per lo più soggette a norme formalmente diverse, ancorché sostanzialmente coincidenti, hanno prospettato la violazione di parametri di volta in volta diversi.
Pertanto, l'art. 2 lett. p), contrasterebbe, per la Provincia di Trento, con gli artt. 5, 116, 125, 126 e 134 Cost. (in relazione anche all'art 39 l. 11 marzo 1953 n. 87), nonché gli artt. 3 comma 3, 8, 9, 16 e 98 st. (anche in relazione agli artt. 19 e 24 d.P.R. 1° febbraio 1973 n. 49); per la Regione Friuli-Venezia Giulia, contrasterebbe con gli artt. 4, 5 e 60 st.; per la Provincia di Bolzano, violerebbe gli artt. 5, 6, 116, 125 e 134 Cost., 3 comma 3, 4, 5, 8, 9, 11, 12, 13, 14, 15 e 16 comma 1, 19, 33, 49, 38, 61, 78, 87, 88, 90, 91, 92, 98, 103, 104, 107 st., in relazione anche alle norme di attuazione contenute negli artt. 42 ss. d.P.R, n. 49 del 1973 e all'Accordo De Gasperi-Gruber del 5 settembre 1946, recepito dall'art. 10 Trattato di pace del 10 febbraio 1947, reso esecutivo con d.lgs. 28 settembre 1947 n. 1430; per la Regione Sardegna, contrasterebbe con l'art. 134 Cost., nonché con gli artt. 3 e 6 st. in relazione al d.P.R. 16 gennaio 1978 n. 21 e all'ari 2 d.P.R. 19 giugno 1979 n. 348; per la Regione Veneto sarebbe in contrasto con gli artt. 117, 118 e 125 Cost., in riferimento agli artt. 41-54 l. 10 febbraio 1958 n. 62; e, infine, per la Regione Trentino-Alto Adige violerebbe gli artt. 116 Cost., 4, 5, 16, 41, 44, 87 e 88 st. e le relative norme di attuazione (artt. 32 ss. e 42 ss. d.P.R. 1° febbraio 1973 n. 49).
Una questione di costituzionalità diversa dalle precedenti è stata sollevata in relazione all'art. 2 comma 3 lett. p), dalla Regione Friuli-Venezia Giulia, per la quale la disposizione citata, nell'estendere l'annullamento straordinario agli atti degli enti dipendenti dalla Regione e degli enti locali, violerebbe gli artt. 4 n. 1 (che riserva alla competenza esclusiva della Regione l'ordinamento degli enti da essa dipendenti), 5 e 60 (che attribuiscono agli organi della Regione il controllo sugli atti degli enti locali e la disciplina legislativa degli stessi) contenuti nello statuto di autonomia.
8. In tutti i giudizi introdotti dai ricorsi indicati in epigrafe si è costituito il Presidente del Consiglio dei Ministri, chiedendo che le questioni vengano dichiarate inammissibili o infondate.
In relazione alla questione posta da tutte le ricorrenti sull'art. 2 comma 3 lett. d), l'Avvocatura dello Stato osserva che, se non la si vuole dichiarare inammissibile perché diretta a porre alla Corte un problema di mera interpretazione, andrebbe dichiarata infondata sulla scorta della giurisprudenza costituzionale che ritiene applicabile la funzione d'indirizzo e coordinamento anche alle Regioni a statuto speciale e alle Province autonome. Quanto alla pretesa violazione dell'art. 107 St. T.-A.A., lamentata dalla Provincia di Trento, la difesa del Presidente del Consiglio dei Ministri rileva che il caso di specie si collocherebbe al di fuori di quella previsione statutaria.
L'Avvocatura ritiene, altresì, che la questione posta dalla Provincia di Bolzano e dalle Regioni del Veneto e del Trentino-Alto Adige sull'art. 24 comma 1 lett. c) (attività di coordinamento dell'Istat) sia infondata, in quanto l'indirizzo e il coordinamento ivi previsti sarebbero una cosa diversa dall'omologa funzione disciplinata dal precedente art. 2 comma 3 lett. d).
Parimente infondata sarebbe, poi, sempre ad avviso dell'Avvocatura dello Stato, la questione di costituzionalità relativa all'art. 2 comma 3 lett. e), posta dalla Regione Trentino-Alto Adige, in quanto non si potrebbe minimamente dubitare che le funzioni amministrative delegate dallo Stato alle Regioni debbano essere da queste esercitate secondo le direttive impartite dal Governo.
Infine, quanto all'altra questione posta da tutte le ricorrenti in ordine al potere governativo di annullamento straordinario degli atti delle Regioni e delle Province autonome (art. 2 comma 3 lett. p), l'Avvocatura, dopo aver premesso che l'ammissibilità del suddetto potere trova fondamento nella sent. n. 207 del 1971 di questa Corte, osserva tanto che la garanzia costituzionale non può tramutarsi in salvaguardia degli atti regionali illegittimi, quanto che il potere di annullamento straordinario non è riconducibile ad una semplice modalità di controllo.
9. Nell'imminenza dell'udienza, tutte le parti hanno depositato ulteriori memorie insistendo nelle proprie richieste e ribadendo, in gran parte, le argomentazioni già svolte nei primi scritti difensivi. Nuove considerazioni sono svolte soltanto in relazione all'art. 2 comma 3 lett. d) (funzione d'indirizzo e di coordinamento) e lett. p) (annullamento straordinario).
In particolare, la Provincia di Trento, dopo aver rilevato che l'eccezione d'inammissibilità mossa dall'Avvocatura si dimostrerebbe ingiustificata sol che si consideri che ciò che si richiede è una pronunzia d'incostituzionalità, osserva che l'art. 2 comma 3 lett. d) può essere interpretato tanto come norma di tipo procedurale, quanto come norma di tipo sostanziale. Mentre in quest'ultimo caso, la disposizione impugnata violerebbe il principio di legalità, nell'altro caso sarebbe incostituzionale in quanto non prevede che alla deliberazione prendano parte la Conferenza Stato-Regioni e i Presidenti delle Giunte delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome.
Nell'insistere nella propria richiesta d'incostituzionalità dell'art. 2 comma 3 lett. d), la Regione Friuli-Venezia Giulia precisa che l'illegittimità sarebbe particolarmente evidente in relazione alle materie assegnate alla competenza esclusiva della Regione, poiché sarebbe irragionevole che leggi, come quelle emanate nell'esercizio di tale competenza, che possono prevalere nei confronti di altre leggi statali dirette persino a porre i princìpi di determinate materie, possano essere subordinate ad atti amministrativi dello Stato, pur se adottati sulla base di una legge.
La Provincia di Bolzano, oltre a prender atto dell'interpretazione dell'Avvocatura relativamente all'art. 107 st. Trentino-Alto Adige, osserva, per quanto riguarda l'art. 2 comma 3 lett. d), che, se è vero che la funzione d'indirizzo e coordinamento si giustifica in virtù di un interesse nazionale, è altrettanto vero che gli artt. 4 e 8 st. T.-A.A. qualificano come interesse nazionale la tutela delle minoranze linguistiche locali. E poiché è quest'ultimo interesse a giustificare, a sua volta, l'autonomia della Regione Trentino-Alto Adige e delle Province autonome, la funzione d'indirizzo e coordinamento dovrebbe esser limitata in relazione a tale interesse concorrente Ma, dato che di ciò non v'è traccia nell'art, 2 comma 3 lett. d), questo dovrebbe essere dichiarato incostituzionale.
La Regione del Veneto osserva, in generale, che la l. n. 400 del 1988, pur presentandosi come una normativa di organizzazione, contiene una previsione diffusa della funzione d'indirizzo e coordinamento, vòlta, insieme alle norme sull'annullamento straordinario, ad una rinnovata supremazia politico-amministrativa dello Stato sulle Regioni, comprese quelle ad autonomia speciale, ponendo queste ultime nella libera disponibilità del Governo.
10. Riguardo al potere di annullamento straordinario previsto dall'art. 2 comma 3 lett. p), anche nei confronti degli atti amministrativi delle Regioni e delle Province autonome, la Provincia autonoma di Trento aggiunge ampie considerazioni sul predetto potere, ove fosse concepito, come le sembrerebbe più corretto, quale potere di amministrazione attiva, e non già di controllo. La ricorrente ricorda che tradizionalmente il potere di annullamento straordinario è stato configurato come atto di autotutela disponibile da parte dell'organo di vertice dell'Esecutivo statale nei confronti di atti amministrativi posti in essere da soggetti pubblici (autarchici) sottordinati, i quali siano attributari di funzioni vòlte al perseguimento di fini dello Stato. Poiché, osserva la ricorrente, nel vigente ordinamento costituzionale le Regioni (o Province) perseguono interessi pubblici loro propri e poiché interventi statali nella materie primariamente attribuite all'autonomia regionale o provinciale sono ammessi soltanto in vista di specifici interessi di carattere nazionale o ultraregionale e solo sulla base di specifiche norme legislative le quali definiscano gli interessi, i presupposti e i criteri per i quali la Costituzione autorizza quei poteri d'intervento statale, non si potrebbe ammettere la legittimità di un potere, come quello in esame, che è assolutamente generale, innominato, suscettibile di esser esercitato in qualsiasi materia, su qualsiasi oggetto, in qualsiasi tempo, per qualsiasi finalità concreta d'interesse pubblico e al di fuori di qualsiasi predeterminazione legislativa di presupposti e di criteri.
Anche la Regione Veneto contesta la legittimità del potere di annullamento straordinario, osservando che questo rende il Governo arbitro della legalità, mentre in realtà ne dovrebbe esser vincolato, e presuppone una dipendenza delle Regioni dall'organo di vertice dell'amministrazione statale. Inoltre, la previsione di quel potere toglierebbe ogni rigore e ogni oggettività al sistema di accertamento e di rimozione dell'illegittimità, il quale è ispirato al principio di unità di un ordinamento basato sulla legalità.
11. Nella memoria presentata per conto del Presidente del Consiglio dei Ministri, l'Avvocatura dello Stato contesta le censure mosse all'art. 2 comma 3 lett. d), rilevando, innanzitutto, come tale disposizione non abbia in alcun modo innovato o rideterminato la funzione d'indirizzo e coordinamento, né i fondamenti costituzionali, l'ampiezza e le finalità della stessa. La norma impugnata, secondo l'Avvocatura, si è limitata a ribadire che gli atti d'indirizzo e coordinamento debbono essere deliberati collegialmente dal Consiglio dei Ministri, senza modificare il regime della funzione, ne abrogare l'art. 3 l. n. 382 del 1975 o le altre leggi particolari, che prevedono procedure e competenze differenti.
In secondo luogo, l'Avvocatura osserva che la funzione d'indirizzo e coordinamento non trova la propria fonte nella disposizione di legge impugnata, ma nella Costituzione. Ne deriva, pertanto, che, mentre sembrerebbe impropria per difetto la clausola di salvaguardia contenuta nella disposizione impugnata, relativa al rispetto delle disposizioni statutarie, nello stesso tempo dovrebbero ritenersi infondate tutte le questioni che partono dalla supposizione che sia la legge impugnata la fonte di quella funzione.
Tra queste ultime, tuttavia, mentre quelle poste dalla Provincia di Trento e dalla Regione Fiuli-Venezia Giulia sembrerebbero chiedere soltanto un chiarimento interpretativo, al contrario le questioni poste dalla Provincia di Bolzano e dalla Regione Trentino-Alto Adige sembrerebbero supporre che i loro ordinamenti siano sottratti all'applicazione della funzione statale d'indirizzo e di coordinamento. Questo ritaglio, secondo l'Avvocatura dello Stato, sarebbe inammissibile, non solo perché è contraddetto dalla giurisprudenza costituzionale e perché la funzione contestata è radicata direttamente nell'art. 5 Cost., che è richiamato in tutti gli Statuti di autonomia, ma anche perché l'indirizzo e coordinamento, spesso legato alla programmazione economica, costituisce un contrappeso costituzionale, al regionalismo in nome d'interessi che esigono un'attuazione su tutto il territorio nazionale.
Del resto, conclude l'Avvocatura, le autonomie speciali, lungi dall'esser degradate in conseguenza dell'esercizio di tale funzione, manterrebbero in ogni caso una loro corposità, come è provato dall'esperienza passata e presente, nella quale, contrariamente a quanto sostengono alcune ricorrenti, non esisterebbero esempi positivi di Regioni sottratte alla funzione d'indirizzo e coordinamento. Questo, infatti, non sarebbe il caso della Valle d'Aosta, dove l'esclusione di quella funzione, prevista come criterio direttivo nella legge di delega per il trasferimento delle funzioni, non ha trovato attuazione nel successivo decreto delegato (come risulta positivamente confermato dal d.P.R. 22 febbraio 1982 n. 182 che ha esteso il d.P.R. n. 616 del 1977 alla Regione). Né sarebbe il caso della Sardegna, dove la previsione della funzione d'indirizzo e coordinamento nelle materie di competenza concorrente, sostenuta nell'art. 2 d.P.R, n. 348 del 1979, non ne precluderebbe, per l'Avvocatura, l'applicazione anche alle materie assegnate alla competenza esclusiva. E, in ogni caso, se così non fosse, il ricordato art. 2 darebbe luogo, sempre per l'Avvocatura, a seri dubbi di costituzionalità.
12. Riguardo all'art. 2 comma 3 lett. p) - dopo aver ricordato che tale disposizione accresce il livello delle garanzie apprestate alle autonomie sia sul piano procedurale (deliberazione collegiale del Consiglio dei Ministri, parere della Commissione parlamentare chiamata a valutare l'interesse nazionale sotteso all'annullamento), sia sul piano sostanziale (finalizzazione dell'annullamento alla « tutela dell'unità dell'ordinamento ») e dopo aver sottolineato che l'istituto in questione non pregiudicherebbe la giurisdizione di questa Corte, essendo l'area possibilmente coperta dai conflitti di attribuzione più ristretta di quella interessata dall'annullamento straordinario - l'Avvocatura dello Stato individua il fondamento dell'annullamento straordinario nel principio di unità della Repubblica (art. 5 Cost.) e in quello di legalità (emergente dagli artt. 13 ss., 101, 113, 117 e 118 Cost., nonché da varie pronunzie di questa Corte). Tale principio, la cui osservanza, secondo l'Avvocatura, non è esclusivamente demandata agli organi giurisdizionali, non potrebbe non estendersi anche alle Regioni, non potendosi intendere la loro sottoposizione a uno strumento lineare e preciso, come quello contestato, quale espressione di una « superiorità » del Governo rispetto ad esse, sia perché gli atti illegittimi si collocherebbero fuori dalla gerarchia degli atti giuridici, sia perché la consolidazione degli atti illegittimi non sarebbe una regola generale. Di qui discenderebbe, secondo l'Avvocatura, la peculiarità dell'annullamento straordinario, che non potrebbe ricondursi a un potere di « sostituzione » del Governo (poiché in essa l'esigenza di tutela di fronte alle illegittimità farebbe premio su quelle di amministrazione attiva), ne a un potere di controllo (a causa del rilievo che assumerebbe l'interesse nazionale « attuale », il quale sarebbe comunque distinto e separato da quello regionale).
Quanto alle contestazioni sollevate dalla Regione Friuli-Venezia Giulia, secondo le quali l'art. 2 comma 3 lett. p) invaderebbe le proprie competenze legislative sull'ordinamento degli enti dipendenti dalla Regione e degli altri enti locali nonché sul controllo dei loro atti, l'Avvocatura dello Stato, ribadendo che l'annullamento straordinario non potrebbe esser configurato come una forma di controllo sugli atti di tali enti, non esclude un'interpretazione della norma impugnata diretta a riconoscere la necessità del parere della Commissione parlamentare anche per l'annullamento degli atti degli « enti dipendenti ».
 
Considerato in diritto: 1. I sei ricorsi indicati in epigrafe pongono varie questioni di legittimità costituzionale, le quali concernono numerose disposizioni o norme della l. 23 agosto 1988 n. 400 (Disciplina dell'attività di governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri). Poiché le questioni proposte hanno lo stesso oggetto o sono tra loro connesse, si rende opportuno riunire i relativi giudizi affinchè siano discussi e decisi con un'unica sentenza.
2. Preliminare a ogni altro è l'esame dell'eccezione d'inammissibilità presentata dall'Avvocatura dello Stato in relazione alla censura riguardante l'art. 2 comma 3 lett. d). Secondo l'Avvocatura, i ricorsi, anziché vere e proprie questioni di legittimità costituzionale, porrebbero meri problemi d'interpretazione delle disposizioni impugnate.
L'eccezione va respinta.
Non v'è dubbio che, anche nel giudizio di legittimità costituzionale instaurato in via principale, la Corte non può essere validamente investita di questioni palesemente astratte o del tutto pretestuose. Come giudice della costituzionalità delle leggi dotato di poteri vòlti a dichiarare la cessazione dell'efficacia di determinate disposizioni legislative ritenute effettivamente lesive di norme costituzionali, la Corte non può essere validamente chiamata a interpretare in astratto le leggi o la Costituzione e, quindi, a risolvere questioni poste in modo tale che il loro obiettivo primario sia costituito dall'interpretazione di determinate disposizioni, ma può soltanto essere investita di una puntuale richiesta d'illegittimità costituzionale sorretta dalla pretesa lesione di determinati parametri costituzionali. Il carattere non-astratto del giudizio di costituzionalità comporta che, anche nel caso in cui i dubbi di legittimità investano particolari significati o particolari norme deducibili da un determinato testo legislativo, non è ammissibile prospettare questioni involgenti interpretazioni totalmente al di fuori della gamma delle possibilità applicative plausibilmente collegabili alle disposizioni impugnate, poiché, ove fosse vero il contrario, il giudizio finirebbe per riguardare questioni astratte o di mera interpretazione, se non proprio pretestuose.
Nel caso di specie, i ricordati limiti di ammissibilità non sono stati superati dalle parti ricorrenti. Anche in considerazione del fatto che si tratta di una legge complessa, che tocca uno dei punti nevralgici del sistema di governo delineato dalla Costituzione e sulla quale non si sono ancora potute formare prassi interpretative in grado di modellare e di restringere il raggio delle astratte potenzialità applicative, non è possibile affermare che le interpretazioni addotte dalle parti ricorrenti a sostegno dei loro dubbi di costituzionalità siano così poco plausibili e così irragionevolmente scollegate dalle disposizioni legittimamente impugnate da indurre questa Corte a considerare le questioni poste come del tutto astratte o, addirittura, pretestuose.
3. Va invece dichiarata l'inammissibilità della questione di legittimità costituzionale sollevata dalla Regione Friuli-Venezia Giulia nei confronti dell'art. 2 comma 3 lett. p), nella parte in cui, riferendo l'annullamento straordinario ivi previsto agli atti amministrativi degli enti dipendenti dalla Regione e degli enti locali, si porrebbe in contrasto tanto con l'art. 4 n. 1 st., che attribuisce alla ricorrente la potestà legislativa esclusiva in materia di ordinamento degli uffici e degli enti dipendenti dalla Regione, quanto con gli artt. 5 e 60 medesimo st., che conferiscono alla stessa Regione la competenza legislativa concorrente per la disciplina del controllo sugli atti degli enti locali.
Poiché la ricorrente non adduce alcun motivo a sostegno della propria censura, la relativa questione di costituzionalità va dichiarata inammissibile per vizio formale del ricorso in parte qua, per il fatto che, sulla base della costante giurisprudenza di questa Corte, l'assoluta carenza di motivazione del ricorso impedisce al giudice costituzionale tanto l'inequivoca determinazione dell'oggetto sottoposto al proprio giudizio, quanto la completa ed effettiva verifica della sussistenza in concreto dell'interesse a ricorrere e dell'eventuale prospettazione di dubbi di costituzionalità del tutto astratti, arbitrari o pretestuosi (v., da ultimo, sentt. nn. 517 del 1987, 998 del 1988).
Nel caso di specie, in particolare, la mancanza di una pur succinta motivazione non fa minimamente comprendere se l'attribuzione statutaria alla Regione di competenze legislative in materia di ordinamento degli enti dipendenti dalla Regione stessa e in materia di controllo sugli atti degli enti locali è invocata al fine di contestare in radice il conferimento al Governo del potere di annullamento straordinario in quanto potere per sua natura inconciliabile con l'autonomia riconosciuta alla Regione o con quella degli enti locali (nel qual caso, limitatamente agli enti regionali, si ricadrebbe nell'ipotesi decisa dalla sent. n. 229 del 1989) ovvero se è invocata al fine di contestare la disposizione legislativa impugnata perché conferisce al Governo un potere che, pur essendo ritenuto per sua natura non incompatibile con l'autonomia riconosciuta a quegli enti, dovrebbe o potrebbe esser imputato alla Regione in virtù delle norme statutarie richiamate (nel qual caso la questione si porrebbe in modo diverso dalla precedente ipotesi). Poiché si tratta di due possibilità aventi un significato differente o, fors'anche, contrario e poiché tutte e due appaiono logicamente riconducibili ai termini della questione ora considerata in mancanza di motivi diretti a specificarne il senso, si rende impossibile per questa Corte identificare precisamente il thema decidendum e comprendere quale sia con esattezza il petitum che la ricorrente intendeva prospettare.
4. Manifestamente inammissibili debbono, poi, essere dichiarate le questioni di legittimità costituzionale concernenti l'art. 2 comma 3 lett. p), nella parte in cui si riferisce all'annullamento degli atti amministrativi delle Regioni e delle Province ricorrenti. Le questioni sono state sollevate; a) dalla Regione Veneto in riferimento agli artt. 117, 118 e 125 Cost., come attuati dagli artt. 41-54 l. 10 febbraio 1953 n. 62; b) dalla Provincia autonoma di Trento in riferimento agli artt. 5, 116, 125, 126 e 134 Cost. (anche in relazione all'art. 38 l. 11 marzo 1953 n. 87), 3 comma 3, 8, 9, 16, 52 e 98 st. spec. Trentino-Alto Adige, nonché agli artt. 19 e 24 d.P.R. 1° febbraio 1973 n. 49; c) dalla Regione Friuli-Venezia Giulia, in riferimento agli artt. 4, 5 e 60 del proprio st. spec.; d) dalla Provincia autonoma di Bolzano in riferimento agli artt. 5, 6, 116, 125 e 134 Cost., e agli artt. 3 comma 3, 4, 5, 8, 9, 11, 12, 13, 14, 15, 16 comma 1, 19, 33, 49, 38, 61, 78, 87, 88, 90, 91, 92, 98, 103, 104, 107 st. spec. Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972 n. 670), nonché all'art. 10 Trattato di Pace del 10 febbraio 1947 (reso esecutivo con d.lgs. 28 settembre 1947 n. 1430); e) dalla Regione Sardegna, in riferimento all'art. 134 Cost. (anche in relazione all'art. 39 l. 11 marzo 1953 n. 87) e agli artt. 3 e 6 proprio st. spec.; f) dalla Regione Trentino-Alto Adige, in riferimento all'art. 116 Cost. e agli artt. 4, 5, 16, 41, 44, 87 e 88 proprio st. spec. (d.P.R. 31 agosto 1972 n. 670), anche in relazione agli artt. 32 ss. e 42 ss d.P.R. 1° febbraio 1973 n. 49.
Poiché con sent. n. 229 del 1989 questa Corte s'è già pronunziata nel senso dell'illegittimità costituzionale della disposizione impugnata, le relative questioni vanno dichiarate manifestamente inammissibili.
5. Venendo al merito delle questioni, tutte le Regioni e le Province ricorrenti contestano la legittimità costituzionale dell'art. 2 comma 3 lett. d), in riferimento agli stessi parametri indicati nel numero precedente, ad eccezione dell'art. 125 Cost., per quanto riguarda il ricorso della Regione Veneto, e dell'art. 98 st. spec. per il Trentino-Alto Adige, per quanto riguarda il ricorso della Provincia autonoma di Trento.
Secondo le ricorrenti, tale disposizione, nel sottoporre alla deliberazione del Consiglio dei Ministri « gli atti d'indirizzo e di coordinamento dell'attività amministrativa delle Regioni e, nel rispetto delle disposizioni statutarie, delle Regioni astatuto speciale e delle Province autonome di Trento e di Bolzano », porrebbe una norma che, ove dovesse essere considerata come la fonte del potere statale d'indirizzo e di coordinamento, sarebbe in contrasto con le disposizioni statutarie relative alle molteplici forme di raccordo fra Stato e Regioni (partecipazione del Presidente regionale alle sedute del Consiglio dei Ministri, Commissioni paritetiche, ecc.), nonché con le disposizioni costituzionali che giustificano quel potere, come interpretate dalla giurisprudenza di questa Corte, per la quale quel potere, quando è esercitato in via amministrativa, deve basarsi su una previa norma di legge diretta a delimitarne l'oggetto, le finalità, i princìpi e i criteri direttivi.
La questione non è fondata.
I dubbi di costituzionalità sollevati dalle ricorrenti si basano su una premessa errata, vale a dire sulla convinzione che l'art. 2 comma 3 lett. d)l. n. 400 del 1988 costituisca la norma che attribuisce al Governo la competenza ad esercitare per via amministrativa la funzione d'indirizzo e coordinamento e che, come tale, innovi il diritto positivo abrogando le preesistenti disposizioni dirette a regolare l'attribuzione e l'esercizio della predetta funzione. In realtà, la norma impugnata mira semplicemente a determinare, all'interno della complessa istituzione del Governo, l'organo attributario in via diretta e immediata della competenza a deliberare gli atti d'indirizzo e di coordinamento governativi, individuandolo nel Consiglio dei Ministri, nell'organo, cioè, che, a norma degli artt. 92 e 95 Cost. (come ribadito dallo stesso art. 2 l. n. 400 del 1988), è competente a determinare, ai fini dell'attuazione della politica generale del Governo, l'indirizzo generale dell'azione amministrativa.
In altri termini, nel riordinare le competenze dei vari organi interni all'istituzione Governo, la l. n. 400 del 1988, al pari della successiva l. 9 marzo 1989 n. 86 (art. 9 comma 6), ha confermato, per l'aspetto ora considerato, la disposizione contenuta nell'art. 3 comma 1 l. 22 luglio 1975 n. 382, secondo la quale la funzione statale d'indirizzo e di coordinamento per via amministrativa è esercitata « mediante deliberazioni del Consiglio dei Ministri ». Errano, dunque, le ricorrenti a ipotizzare che la disposizione impugnata intenda regolare ex-novo la funzione statale d'indirizzo e di coordinamento, ridisciplinandone l'attribuzione, il fondamento, le modalità di esercizio ed i limiti, poiché è vero esattamente il contrario, cioè che la disposizione impugnata ha lasciato intatta la disciplina preesistente e, in particolare, non ha inteso eliminare le previsioni normative vigenti al momento della sua entrata in vigore, relative alle modalità di esercizio della predetta funzione (principio di legalità « sostanziale », possibilità di delega secondo le modalità previste dalle leggi vigenti, partecipazione del Presidente regionale alle relative sedute del Consiglio dei Ministri nei casi in cui sia richiesta dagli Statuti speciali, ecc.).
6. Per ragioni analoghe va pure rigettata la questione di legittimità costituzionale posta dalla Regione Friuli-Venezia Giulia in relazione all'art. 2 comma 3, il quale violerebbe l'art. 44 st. spec. friulano e l'art. 4 d.P.R. 25 gennaio 1987 n. 469 (Norme integrative di attuazione dello st. spec. Regione Friuli-Venezia Giulia), allorché, nel disporre che gli atti elencati nelle lettere successive « sono sottoposti alla deliberazione del Consiglio dei Ministri », omette di far salva la partecipazione del Presidente della Giunta alle sedute del Consiglio dei Ministri in tutte le ipotesi statutariamente previste.
Oltre alla considerazione concernente la natura procedurale della norma impugnata, concorre alla medesima conclusione il rilievo che il vincolo costituzionale relativo alla partecipazione del Presidente regionale alle sedute del Consiglio dei Ministri s'impone di per sé, senza bisogno di ulteriori specificazioni o di particolari forme attuative messe in opera dalla legislazione ordinaria. Di modo che l'omissione in quest'ultima della clausola di salvezza relativa alla menzionata partecipazione non può essere minimamente considerata come un'ipotesi di contrasto con le norme statutarie che prevedono quel raccordo.
7. La natura procedurale dell'art. 2 comma 3 lett. h), il quale sottopone alle deliberazioni del Consiglio dei Ministri « le linee d'indirizzo in tema di politica internazionale e comunitaria », conduce al rigetto, in base a considerazioni analoghe a quelle già svolte, delle relative questioni poste dalle Regioni Veneto e Trentino-Alto Adige, che lamentano, rispettivamente, la violazione degli artt. 117 e 118 Cost., in relazione agli artt. 1 e 5 l. 22 luglio 1975 n. 382 e 6 d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616, e quella degli artt. 116 Cost., 4, 5, 16, 41, 44, 87 e 88 st.
Anche in tal caso, peraltro, si tratta di una disposizione che non innova affatto la preesistente disciplina, limitandosi soltanto a confermare, per l'aspetto considerato, una competenza già spettante, in via diretta e immediata, al Consiglio dei Ministri.
8. La disposizione contenuta nell'art. 2 comma 3 lett. d), relativa alla sottoposizione alla deliberazione del Consiglio dei Ministri degli atti d'indirizzo e di coordinamento governativo, è impugnata sotto un ulteriore profilo dalla Provincia autonoma di Bolzano e dalla Regione Sardegna.
Quest'ultima, partendo dal presupposto che il proprio Statuto non fa esplicita menzione della funzione statale d'indirizzo e di coordinamento e ricordando che le norme di attuazione dello Statuto circoscrivono il campo di applicazione della predetta funzione alle materie assegnate alla competenza di tipo concorrente, ritiene che la disposizione impugnata, nel riferire la ricordata funzione anche alle Regioni a statuto speciale, debba essere considerata contrastante con gli artt. 3 e 6 st., ove dovesse intendersi applicabile anche alle materie assegnate alla competenza di tipo esclusivo.
La Provincia autonoma di Bolzano, invece, contesta la disposizione impugnata per l'esplicito e diretto riferimento all'estensione della funzione statale d'indirizzo e di coordinamento alle attività amministrative della Provincia stessa, asserendo che il silenzio in proposito dello Statuto e delle norme di attuazione, oltreché l'assoluta peculiarità dell'autonomia riconosciuta alla ricorrente - legata sia al suo fondamento in atti di diritto internazionale, sia alla propria specifica ragion d'essere, consistente nella tutela delle minoranze linguistiche che vivono nella Provincia (tutela che l'art. 4 st. definisce di « interesse nazionale ») - renderebbero inapplicabile la funzione d'indirizzo e di coordinamento alle attività amministrative ad essa spettanti o, quantomeno, a quelle ad essa assegnate in relazione a competenze di tipo esclusivo. In via subordinata, la stessa Provincia chiede che sia dichiarata l'illegittimità costituzionale della disposizione impugnata in quantonon prevede la concorrenza dell'interesse nazionale comportante la tutela delle minoranze linguistiche locali (art. 4 comma 1 st.) con quello posto a base dell'estensione della funzione statale d'indirizzo e di coordinamento alla Provincia di Bolzano.
Le questioni proposte dalla Regione Sardegna e dalla Provincia autonoma di Bolzano non possono essere accolte.
Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, la funzione statale d'indirizzo e di coordinamento, pur se viene in concreto delineata da leggi ordinarie, ha un diretto fondamento nella Costituzione, nel senso che, come è stato precisato in numerose pronunzie, rappresenta il risvolto in termini positivi o di articolazione programmatica degli interessi unitari - e, come tali, insuscettibili di frazionamento e di localizzazione territoriale - sottostanti ai limiti costituzionalmente previsti alle competenze regionali (v. spec. sentt. nn. 39 del 1971, 138 del 1972, 191 del 1976, 150 del 1982, 307 e 340 del 1983, 357 del 1985, 177 e 195 del 1986, 107 del 1987, 177, 560 e 564 del 1988). Non si tratta, pertanto, di un limite « ulteriore » rispetto a quelli già previsti direttamente dalle norme costituzionali sulle competenze regionali, ma piuttosto di un'esplicazione di questi stessi limiti nei confronti delle funzioni amministrative delle Regioni e delle Province autonome, che, in ragione del suo stesso fondamento, incide tanto sulle attività amministrative connesse alle competenze concorrenti, quanto su quelle attinenti alle competenze di tipo esclusivo (v. spec. sentt. nn. 340 del 1983, 177 del 1986, 107 del 1987, 177 e 564 del 1988).
Ciò non significa, tuttavia, che, rispetto alla precisa individuazione dei limiti costituzionali relativi all'applicazione della funzione d'indirizzo e di coordinamento, non abbia alcuna rilevanza la distinzione tra competenze di tipo concorrente e competenze di tipo esclusivo. Al contrario, proprio perché manifestazione dei limiti costituzionalmente prefissati alle potestà regionali (o provinciali), la funzione statale d'indirizzo e di coordinamento riflette l'ampiezza prevista per i limiti costituzionali cui è di volta in volta collegata, di modo che, quando abbia di fronte a sé attività amministrative connesse con competenze esclusive, non può esser esercitata al di là dei più ristretti confini costituzionalmente stabiliti per i poteri statali incidenti sulle predette competenze (v. spec. sentt. nn. 340 del 1983, 357 del 1985, 177 del 1986).
Da ciò consegue che, contrariamente a quanto suppongono le ricorrenti, nessun rilievo può esser accordato al fatto che i rispettivi statuti non facciano esplicito riferimento alla funzione statale d'indirizzo e di coordinamento nei confronti delle competenze assegnate alla loro autonomia. Pertanto, le censure, per le quali l'art. 2 comma 3 lett. d), sarebbe illegittimo in quanto non farebbe cenno a tali presunte deroghe, appaiono prive di fondamento, dal momento che non tengono conto del fatto che la funzione d'indirizzo e di coordinamento ha il suo riconoscimento costituzionale implicito, ma non perciò meno positivo, proprio nei limiti costituzionalmente posti alle competenze concorrenti ed esclusive delle Regioni (o delle Province autonome).
8.1. Oltre che sui motivi appena esaminati, la stessa censura di cui si è ora parlato – vale a dire la pretesa incostituzionalità dell'art. 2 comma 3 lett. d), nella parte in cui non esclude l'applicazione della funzione statale d'indirizzo e di coordinamento all'ordinamento autonomo della ricorrente – è argomentata dalla Provincia di Bolzano, come si è prima ricordato, anche sul particolare fondamento della propria autonomia su accordi di carattere internazionale e sulla peculiare ratio della stessa, la quale consisterebbe nell'essere l'ordinamento provinciale la forma giuridica della tutela delle minoranze linguistiche residenti in quel territorio.
Anche sotto tali ulteriori profili, la censura prospettata dalla Provincia di Bolzano non appare fondata nei termini appresso indicati.
Non vi può esser dubbio alcuno che l'autonomia riconosciuta alla Regione Trentino-Alto Adige e, in particolare, quella concessa alla Provincia di Bolzano si ricolleghino storicamente alle vicende internazionali intercorse in conseguenza delle due guerre mondiali e, più precisamente, all'obbligo internazionale, che lo Stato italiano ha contratto con l'Austria mediante il c.d. Accordo De Gasperi-Gruber del 5 settembre 1946 (reso esecutivo con d.lg. C.p.S. 28 novembre 1947 n. 1430), di concedere alle popolazioni di lingua tedesca residenti nelle zone della Provincia di Bolzano e dei vicini Comuni bilingui della Provincia di Trento « l'esercizio di un potere legislativo ed esecutivo autonomo, nell'ambito delle zone stesse ». Né si può, del pari, dubitare che l'Assemblea Costituente, allorché ha definito i caratteri della specialità della Regione Trentino-Alto Adige, abbia tenuto nel debito conto quel patto. Tuttavia, appare altrettanto indubbio che, dal punto di vista del diritto interno, l'autonomia riconosciuta alla Provincia di Bolzano ha il proprio diretto fondamento giuridico nello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (l. cost. 26 febbraio 1948 n. 5, successivamente modificata con la l. cost. 23 novembre 1971 n. 1), il quale è stato votato dall'Assemblea Costituente, come si addice a ogni deliberazione di natura legislativa, quale espressione di un'autonoma e libera determinazione.
Considerata sotto un profilo squisitamente giuridico, l'autonomia della Provincia di Bolzano non ha, dunque, un fondamento costituzionale di natura diversa da quello proprio delle altre Regioni (o Province) a statuto speciale, ne è soggetta a limiti costituzionali concettualmente e qualitativamente diversi da quelli cui sono sottoposte le altre Regioni (o Province) ad autonomia differenziata. Sotto tale aspetto, pertanto, sussistono tutti i presupposti perché anche nei confronti della Provincia di Bolzano valgano quelle esigenze unitarie insuscettibili di frazionamento o di localizzazione territoriale, che sottostanno ai limiti costituzionalmente previsti verso le competenze regionali (o provinciali) e che autorizzano lo Stato a esercitare nei confronti delle autonomie regionali (o provinciali) una funzione d'indirizzo e di coordinamento.
8.2. Ciò non toglie, tuttavia, che nel panorama autonomistico nazionale la Regione Trentino-Alto Adige e, in particolare, la Provincia di Bolzano posseggano caratteri del tutto peculiari, che concernono essenzialmente la natura e l'ampiezza delle materie sulle quali sono attribuiti i poteri di autonomia, la strutturazione dell'organizzazione regionale e provinciale e, soprattutto, il valore riconosciuto alla tutela delle minoranze linguistiche locali e alla salvaguardia dell'eguaglianza dei cittadini e dei gruppi linguistici, valore che costituisce il punto di riferimento primario del complesso delle disposizioni dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige. Non v'è dubbio che, in relazione a tali caratteri, il già ricordato Accordo italo-austriaco del 1946, il quale è stato reso esecutivo in Italia con un atto avente valore di legge ordinaria, esercita una notevole influenza, dal momento che costituisce, come pure si ritiene in dottrina, la migliore chiave interpretativa per comprendere la specialità dell'ordinamento autonomistico realizzato nel Trentino-Alto Adige.
La peculiarità di tale ordinamento e, in particolare, l'essenziale valore riconosciuto in esso alla tutela delle minoranze linguistiche locali e alla pacifica convivenza tra i diversi gruppi etnici, se, come si è prima precisato, non possono comunque comportare una differenziazione della Regione Trentino-Alto Adige e della Provincia di Bolzano, rispetto agli ordinamenti omologhi, sotto il profilo della loro sottoponibilità ai tipi di limiti cui sono comunemente assoggettate le autonomie speciali, tuttavia hanno l'effetto di produrre una differenziazione relativa all'ampiezza e al contenuto dei limiti statali, cui sono sottoposte le competenze riconosciute alla Regione Trentino-Alto Adige e, ed è quel che qui interessa, alla Provincia di Bolzano.
Ciò si deduce chiaramente dagli artt. 4, 8 e 16 st. reg., i quali, nel ribadire la presenza degli interessi nazionali tra i limiti costituzionali alle competenze legislative e amministrative della Regione e delle Province autonome, precisano che fra essi va ricompreso anche l'interesse relativo alla tutela delle minoranze linguistiche locali. Si tratta di un principio costituzionale che, affermato in via generale dall'art. 6 Cost., ha nello st. spec. Trentino-Alto Adige un significato particolarmentepregnante, dal momento che concorre a qualificare l'interesse nazionale in tutte le sue esplicazioni verso la Regione Trentino-Alto Adige e le Province autonome e, quindi, per la parte che lo concerne, anche in relazione all'esercizio dei poteri statali d'indirizzo e di coordinamento. Sotto questo profilo, pertanto, tali poteri, nei loro concreti svolgimenti nei confronti degli ordinamenti considerati, non possono non subire attenuazioni e non assumere contenuti tali che ne risulti soddisfatto il principio statutario per il quale la tutela delle minoranze linguistiche locali costituisce, ad un tempo, un aspetto fondamentale dell'interesse nazionale e il valore primario di riferimento dell'autonomia differenziata riconosciuta alla Regione Trentino-Alto Adige e alle Province di Trento e di Bolzano.
Queste considerazioni non possono condurre, tuttavia, a una dichiarazione d'illegittimità costituzionale dell'art. 2 comma 3 lett. d), per la parte in cui questo non prevede la tutela delle minoranze linguistiche come interesse concorrente con quello nazionale posto a base dell'esercizio della funzione statale d'indirizzo e di coordinamento. Infatti, come si è già precisato ad altro proposito (v. sopra n. 6), il principio costituzionale appena ricordato, secondo la propria natura, s'impone di per sé e non esige che debba essere richiamato dalle leggi ordinarie ogni volta che queste, implicitamente o esplicitamente, vi si riferiscano. Per tali ragioni, il silenzio in proposito della disposizione impugnata non può esser interpretato come un contrasto con le norme statutarie invocate dalla ricorrente. E tantomeno lo può essere, se si considera che la disposizione impugnata, come si è prima precisato, è semplicemente diretta a ribadire la competenza, in via diretta e immediata, del Consiglio dei Ministri a deliberare gli atti d'indirizzo e di coordinamento governativo.
9. Per motivi in parte analoghi a quelli da ultimo ricordati e in parte diversi, va pure respinta la richiesta di dichiarare l'illegittimità costituzionale dell'art. 12 comma 5 lett. b), avanzata tanto dalla Provincia di Bolzano, quanto dalla Regione Sardegna per violazione degli stessi parametri invocati per la questione di cui al precedente punto 5.
Le ricorrenti basano la loro richiesta sulla convinzione che le norme costituzionali che definiscono la specialità dell'autonomia loro concessa - rispettivamente gli artt. 116 Cost., 8, 9 e 16 st. Trentino-Alto Adige e gli artt. 116 Cost., 3 e 6 st. Sardegna - risultino violate da una disposizione, come quella impugnata, che, attribuendo alla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome il compito di dare pareri « sui criteri generali relativi all'esercizio delle funzioni statali d'indirizzo e di coordinamento » inerenti ai rapporti fra gli enti predetti, non stabilisce alcuna differenza di disciplina in relazione alle ipotesi in cui sia coinvolta l'autonomia speciale costituzionalmente riconosciuta alle ricorrenti.
La censura ora esaminata è infondata, innanzitutto, in base alla considerazione che la disposizione impugnata contiene una norma procedurale, la quale, come si è precedentemente sottolineato, per sua stessa natura, non è diretta a modificare il fondamento e il regime dei poteri disciplinati e, pertanto, non comporta alcuna incisione sui limiti costituzionalmente imposti alla funzione statale d'indirizzo e di coordinamento. In secondo luogo appare del tutto inappropriato invocare una pretesa diversità di disciplina in relazione a un potere, come quello riconosciuto dalla norma impugnata alla Conferenza Stato-Regioni, il quale consiste in un parere afferente ai criteri generali relativi all'esercizio della predetta funzione. Quest'ultimo, infatti, dev'esser prestato tanto nel caso in cui l'indirizzo e coordinamento riguardi Regioni a statuto ordinario, quanto nel caso in cui concerna Regioni o Province ad autonomia differenziata, supponendo, semmai, in relazione alle due distinte ipotesi, una differenza nei contenuti, e non già una diversità di disciplina.
10. Infondata è, pure, la censura sollevata dalla Regione Sardegna, per la quale l'art. 6 proprio st. (che assicura alla stessa Regione autonomia amministrativa nelle materie nelle quali ha potestà legislativa) risulterebbe violato dall'art. 5 comma 2 lett. e) ed f) 1. n. 400 del 1988, che attribuisce al Presidente del Consiglio dei Ministri il potere di adottare, ai sensi dell'art. 95 comma 1 Cost. « le direttive per assicurare l'imparzialità, il buon andamento e l'efficienza degli uffici pubblici » e di promuovere « l'azione dei Ministri per assicurare che le aziende e gli enti pubblici svolgano la loro attività secondo gli obiettivi indicati dalle leggi che ne definiscono l'autonomia e in coerenza con i conseguenti indirizzi politici e amministrativi del Governo ».
La censura è palesemente infondata sol che si consideri, come pur ammette la stessa ricorrente, che l'esplicito riferimento all'art. 95 Cost., il quale attribuisce al Presidente del Consiglio dei Ministri il compito di mantenere l'unità d'indirizzo politico e amministrativo degli organi e degli enti dipendenti dai ministeri, fa chiaramente intendere che la norma impugnata si riferisce soltanto all'amministrazione statale, non già a quella delle Regioni.
11. Oggetto di ulteriori censure è l'art. 24 comma 1 lett. c), il quale, nel delegare il Governo ad adottare decreti legislativi per la riforma degli enti pubblici d'informazione statistica, stabilisce, tra i princìpi e i criteri direttivi, « che siano attribuiti all'ISTAT compiti d'indirizzo e di coordinamento ». La Regione Veneto e la Regione Trentino-Alto Adige ritengono che tale disposizione violi la sfera di autonomia costituzionale loro assicurata, in quanto, secondo l'interpretazione delle ricorrenti, la norma impugnata attribuirebbe a un ente pubblico diverso dal Governo poteri d'indirizzo e di coordinamento nei confronti di tutti gli enti aventi funzioni statistiche, e quindi anche nei confronti dei relativi uffici regionali.
Oltre che per i motivi appena detti, la stessa disposizione è impugnata dalla Provincia di Bolzano, in quanto prevede poteri di sovraordinazione, anziché di coordinamento paritario, in relazione a materie strettamente strumentali ad attribuzioni amministrative della Provincia o inerenti a funzioni statistiche originariamente affidate alle Camere di commercio e spettanti ora alla Provincia (in base all'art. 3 d.P.R. 31 luglio 1978 n. 1017, contenente norme di attuazione dello statuto).
Nei termini appresso indicati, le questioni non sono fondate.
Come correttamente suppongono le ricorrenti, l'art. 24 l. n. 400 del 1988, nel determinare i princìpi e i criteri direttivi per il legislatore delegato, stabilisce una serie di disposizioni vòlte all'instaurazione di un sistema interconnesso di uffici statistici, composto da « tutte le fonti pubbliche preposte alla raccolta e all'elaborazione dei dati statistici a livello centrale e locale » (comma 1 lett. a). L'istituzione di un sistema formato da una pluralità di fonti statistiche è direttamente consequenziale alla previsione costituzionale di una pluralità di centri d'indirizzo politico e amministrativo - connaturata all'articolazione regionale o, più in generale, autonomistica del nostro ordinamento (art. 5 Cost.) - dal momento che l'informazione statistica costituisce un potere implicito nelle competenze materiali affidate ai vari soggetti e organi pubblici. Tuttavia, tale pluralità potrebbe portare a risultati di grave inefficienza ove non si prevedesse un'istituzione statistica centrale volta ad armonizzare le definizioni, le classificazioni, i metodi di analisi e di elaborazione, le modalità di diffusione dei dati e a far sì, per tal via, che i vari fruitori delle statistiche pubbliche siano messi in condizione di operare raffronti e integrazioni dei dati ottenuti dai molteplici centri pubblici d'informazione statistica.
Secondo il citato art. 24, questa funzione, vòlta a stabilire gli indirizzi tecnici e le misure di coordinamento che si rendano necessari al fine di omogeneizzare le metodologie statistiche, è attribuita all'ISTAT, che la esercita in un duplice modo. Nei confronti degli uffici statistici incardinati nell'Amministrazione centrale dello Stato e nelle aziende autonome, l'ISTAT svolge il predetto ruolo mediante l'esercizio dei poteri di direzione conseguenti alla posizione di quegli uffici alle proprie dipendenze funzionali (art. 24 comma 1 lett. b). Nei confronti degli uffici statistici regionali e, in genere, di quelli inseriti in enti dotati di autonomia costituzionale, l'I-STAT esercita la medesima funzione grazie all'attribuzione allo stesso dei « compiti d'indirizzo e di coordinamento », stabilita, per l'appunto, dalla norma impugnata (art. 24 comma 1 lett. c).
Appare evidente che i poteri da ultimo menzionati non rientrano concettualmente nella funzione d'indirizzo e di coordinamento che lo Stato esercita nei confronti delle Regioni al fine di salvaguardare l'essenziale unitarietà della pluralità degli indirizzi politici e amministrativi connaturata a un ordinamento autonomistico, ma rappresentano, piuttosto, una forma di coordinamento tecnico, che ha il solo scopo di unificare o di rendere omogenee le metodologie statistiche utilizzate dai vari centri pubblici d'informazione statistica e che, come tale, non incide sul potere - spettante alle Regioni e alle Province di Trento e di Bolzano entro i limiti di autonomia loro imposti - di programmare, dirigere e gestire l'attività dei propri uffici statistici secondo i propri bisogni.
Così interpretato, l'art. 24 comma 1 lett. e), non può cadere sotto le censure delle ricorrenti, poiché, come questa Corte ha avuto già modo di precisare (v. spec. sent. n. 924 del 1988), forme di coordinamento tecnico possono essere esercitate verso uffici regionali anche da enti pubblici statali, non applicandosi ad esse le regole valide per l'esercizio della funzione d'indirizzo e coordinamento governativo. E ciò vale in particolar modo, quando, come nel caso di specie, l'ente pubblico cui è affidato il coordinamento tecnico è riconosciuto dalla legge come portatore, nello specifico campo considerato, di conoscenze e di competenze tecniche e scientifiche dotate di un particolare valore e di una particolare ufficialità.
12. Oggetto d'impugnazione sono anche varie disposizioni dell'art. 13, che concernono poteri di promozione e di proposta del Commissario del Governo.
La Provincia autonoma di Bolzano prospetta dubbi di costituzionalità nei confronti del comma 1 lett. b) ed e), e del comma 2 dell'art. 13, i quali, nel prevedere che il Commissario del Governo « promuove tra i rappresentanti regionali e i funzionari delle amministrazioni statali decentrate riunioni periodiche che sono presiedute dal Presidente della Regione » (lett. b), seconda parte) e « propone al Presidente del Consiglio dei Ministri iniziative in ordine ai rapporti tra Stato e Regione, anche per quanto concerne le funzioni statali d'indirizzo e coordinamento e l'adozione di direttive per le attività delegate » (lett. e), prevedrebbero poteri di coordinamento riguardanti anche le attività amministrative regionali. Secondo la ricorrente, ove tali poteri dovessero esser ritenuti applicabili alle Province autonome (come afferma il comma 2 dell'art. 13, che, peraltro, fa « salva la diversa disciplina prevista dai rispettivi statuti e relative norme di attuazione »), si porrebbero in contrasto con l'art. 87 st. Trentino-Alto Adige, il quale, nel delineare la figura del Commissario del Governo presso la Provincia di Bolzano, conferirebbe a quest'ultimo poteri di coordinamento sulle attività amministrative statali più ristretti di quelli previsti dall'art, 124 Cost. Analoghe censure sono prospettate dalla Regione Trentino-Alto Adige, per la quale, inoltre, la previsione di poteri di proposta per l'adozione di direttive alle attività delegate (art. 13 comma 1 lett. e) si porrebbe in contrasto con l'art. 41 st., che affida al Presidente della Giunta regionale il compito di dirigere le funzioni amministrative delegate dallo Stato, e con l'art. 16 stesso st., il quale stabilirebbe una certa rigidità del meccanismo della delega attraverso la previsione che questa sia disposta con legge. Infine, sempre secondo la Regione, si porrebbe in contrasto con tali princìpi anche l'art. 2 comma 2 lett. e), il quale stabilisce che le direttive per le attività delegate siano impartite « tramite il Commissario del Governo ».
Le questioni non sono fondate.
Va preliminarmente disattesa l'interpretazione delle ricorrenti, secondo la quale le disposizioni impugnate non dovrebbero essere applicate nell'ambito della Provincia di Bolzano e della Regione del Trentino-Alto Adige, dal momento che tale interpretazione si pone in diametrale contrasto con l'esplicita formulazione contenuta nell'art. 13 comma 2, in base alla quale le norme previste dall'articolo considerato si applicano anche alla Regione Trentino-Alto Adige e alle Province di Trento e di Bolzano, salva la diversa disciplina prevista dalle disposizioni statutarie e da quelle di attuazione delle stesse. Tale clausola di salvezza, che peraltro ha un senso soltanto sul presupposto dell'applicazione alle ricorrenti delle disposizioni impugnate, è espressamente diretta a garantire le stesse ricorrenti da illegittime interferenze nell'autonomia costituzionalmente riconosciuta ad esse, interferenze che potrebbero verificarsi in seguito allo scorretto esercizio dei poteri affidati al Commissario del Governo dalle disposizioni impugnate.
Su tali basi interpretative, va dichiarata l'infondatezza della questione che la Regione Trentino-Alto Adige propone in relazione all'art. 2 comma 2 lett. e), secondo la quale la trasmissione delle direttive governative da parte del Commissario del Governo inciderebbe sui poteri di direzione, spettanti al Presidente regionale, relativi alle attività delegate, nonché sullo statuto interno dei rapporti fra delegante e delegato, il quale sarebbe codificato con una certa rigidità dalla legge. Pur se andrebbe rilevato che, a norma dell'art. 41 st., il potere di direzione delle funzioni delegate, di cui è titolare il Presidente regionale, riconosce a monte il potere governativo di dare istruzioni e il dovere dello stesso Presidente della Giunta regionale di conformare a queste ultime le proprie direttive, appare decisivo il rilievo che il potere di trasmissione attribuito al Commissario del Governo riguardo alle istruzioni governative è un potere meramente formale, nel senso che il Commissario funge da semplice supporto organizzativo diretto a comunicare ufficialmente al Presidente regionale le istruzioni deliberate dal Governo. Essendo questa la natura del potere contestato, non si può inferire dalla disposizione impugnata nessuna illegittima interferenza nei confronti dei poteri costituzionalmente riconosciuti all'Amministrazione regionale e al suo vertice nell'ambito delle attività delegate dallo Stato.
Del pari insussistente è la lesione dell'autonomia amministrativa lamentata dalle ricorrenti per effetto dei poteri riconosciuti al Commissario del Governo dall'art. 13 comma 2 lett. b), seconda parte, ed e). Ove siano correttamente interpretati, i poteri contestati non si pongono in contrasto con alcuna norma statutaria, per il semplice fatto che, mentre in un caso (lett. b) è semplicemente previsto un potere di promozione di conferenze o di riunioni tra i funzionari delle Amministrazioni statali decentrate e i rappresentanti regionali (o provinciali) al fine di coordinare paritariamente le rispettive attività, nell'altro caso (lett. e), invece, è stabilito un potere di proposta verso il Presidente del Consiglio dei Ministri in ordine all'adozione di iniziative relativamente a competenze spettanti a quest'ultimo nel campo dei rapporti fra Stato e Regioni e, in particolare, per quanto concerne le funzioni statali d'indirizzo e di coordinamento e quelle di direttiva o di istruzione per le attività delegate. In altre parole, mentre in un caso si versa in ipotesi di cooperazione paritaria fra Stato e Regioni (e Province autonome), la cui attivazione può avvenire e i cui risultati possono essere accettati soltanto sulla base di una libera e mai vincolabile decisione dei singoli soggetti che vi partecipano, nell'altro caso, invece, si tratta di poteri di semplice proposta, i cui limiti coincidono con quelli relativi alle competenze del Presidente del Consiglio dei Ministri in ordine alle quali quelle proposte vengono formulate, limiti che, come ribadisce l'art. 13 comma 2 vanno desunti, per quanto riguarda le ricorrenti, dai rispettivi statuti e dalle relative norme di attuazione.
In definitiva, per le cautele da esse predisposte, le norme impugnate appaiono particolarmente rispettose delle autonomie regionali (e provinciali), incluse quelle specificamente garantite alle ricorrenti. Né la Corte potrebbe trovare motivi di illegittimità nella previsione di poteri che - essendo ispirati, l'uno, al principio di cooperazione nella sua forma più autentica e originaria (quella paritaria) e, l'altro, all'esigenza di un adeguato coordinamento fra Commissario del Governo e Presidente del Consiglio dei Ministri nella fase ascendente dei loro rapporti (dalla periferia al centro) - rappresentano una significativa attuazione di esigenze, di finalità e di princìpi costituzionali costantemente ritenuti dalla giurisprudenza costituzionale di fondamentale importanza al fine dell'instaurazione di più efficienti raccordi tra l'Amministrazione dello Stato e quella regionale (o provinciale) (v. spec. sentt nn. 94 e 1985, 151 e 153 del 1986, 302, 1031 e 1112 del 1988).
13. Ancora la Provinca di Bolzano e la Regione Trentino-Alto Adige contestano la legittimità costituzionale dell'art. 19 comma 1 lett. p), che affida al Segretario generale della Presidenza del Consiglio dei Ministri il compito di « curare gli adempimenti relativi ai rapporti con le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano; all'esame delle leggi regionali ai fini dell'art. 127 Cost.; al coordinamento tra legislazione statale e regionale; all'attività dei Commissari del Governo nelle Regioni; ai problemi delle minoranze linguistiche e dei territori di confine ».
Oltreché per le ragioni già addotte per contestare l'applicazione della funzione d'indirizzo e coordinamento nel proprio ambito territoriale, la Provincia di Bolzano ritiene le suddette disposizioni contrarie alla Costituzione in quanto attribuirebbero compiti di rilevanza politica esterna, incidenti nella sfera di autonomia costituzionalmente garantita alla ricorrente, ad un organo ausiliario del Presidente del Consiglio, anziché al Governo. La Regione Trentino-Alto Adige, invece, contesta la legittimità delle stesse disposizioni in quanto sottoporrebbero le competenze legislative regionali, e in particolar modo quella esclusiva, a un potere non previsto in Costituzione, ma basato su norme di legge ordinaria.
Analoga censura è formulata dalla stessa Regione nei confronti dell'art. 23 comma 6, in quanto prevede una delega legislativa vòlta ad attribuire all'« Ufficio centrale per il coordinamento dell'iniziativa legislativa e dell'attività normativa del Governo » il potere di avvalersi di altri organi della Pubblica Amministrazione e di promuovere forme di collaborazione con gli uffici delle presidenze delle Giunte regionali al fine di armonizzare i testi normativi statali e regionali.
L'una e l'altra questione sono prive di fondamento.
Tanto le censure formulate dalla Regione Trentino-Alto Adige, quanto quelle prospettate dalla Provincia di Bolzano nei confronti dell'art. 19 comma 1 lett. p), partono dall'erroneo presupposto di ritenere le funzioni delineate dalle disposizioni impugnate come dotate di rilevanza esterna ed incidenti, in quanto tali, nella sfera di autonomia costituzionalmente garantita alle ricorrenti. In realtà così non è, poiché gli adempimenti posti a carico del Segretario generale concernono attività interne alla Presidenza del Consiglio che, nella loro proiezione esterna, non possono non riferirsi a funzioni e competenze proprie del Presidente del Consiglio dei Ministri. Questa caratterizzazione degli adempimenti considerati deriva tanto dalla natura evidentemente similare delle attività previste in altre lettere dello stesso comma, quanto dalla configurazione giuridica da riconoscere al Segretario generale della Presidenza del Consiglio dei Ministri, che è quella propria di un organo posto al vertice dell'amministrazione interna alla stessa Presidenza, al quale non sono mai imputati poteri o rapporti aventi una valenza politica esterna.
Le considerazioni appena svolte valgono a maggior ragione in riferimento alle analoghe censure mosse dalla Regione Trentino-Alto Adige nei confronti dell'art. 23 comma 6 il quale attribuisce a un ufficio interno al Segretariato generale, e cioè all'Ufficio centrale per il coordinamento dell'iniziativa legislativa e dell'attività normativa del Governo sia poteri di avvalimento di altri organi della Pubblica Amministrazione, sia la promozione di forme di collaborazione con gli uffici delle presidenze delle Giunte regionali. Anche in tal caso, infatti, si tratta di attività meramente preparatorie e istruttorie rispetto a quelle decisionali, che, oltretutto, quando riguardano uffici regionali, possono svolgersi soltanto ove vi consentano i Presidenti delle rispettive Giunte.
14. La Provincia di Bolzano contesta, infine, la legittimità costituzionale dell'art. 12 comma 7, il quale - nel delegare al Governo l'adozione di provvedimenti legislativi relativi al riordino e all'eventuale soppressione di organismi a composizione mista Stato-Regioni in modo da accentrare le corrispondenti competenze (salvo quelle tecnico-scientifiche) nella Conferenza Stato-Regioni prevista dallo stesso art. 12 e in modo da ridisciplinare la prestazione dei pareri, già di competenza delle predette Commissioni, riguardo alle questioni di carattere generale per le quali debbano anche essere sentite tutte le Regioni e le Province autonome - si porrebbe in contrasto con le disposizioni indicate al precedente punto 4, ed in particolare con l'art. 107 st., con la misura n. 137 del c.d. « Pacchetto delle norme a favore delle popolazioni alto-atesine » (approvato dal Parlamento con o.d.g. nelle sedute del 4 e 5 dicembre 1969) e con le altre norme di attuazione che prevedono l'istituzione di Commissioni paritetiche per l'attuazione dello Statuto.
La questione è priva di fondamento, in quanto le disposizioni censurate non si riferiscono, certo, alle varie Commissioni paritetiche, formate da rappresentanti dello Stato e da delegati della Regione Trentino-Alto Adige o delle Province autonome di Trento e di Bolzano, che operano in connessione con i compiti di attuazione dello Statuto della predetta Regione. L'art. 12 comma 7 si riferisce, invece, alle molteplici Commissioni miste previste da varie leggi al fine di svolgere, settore per settore, attività del tipo di quelle che lo stesso art. 12 tende ad accentrare nella « Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome » (art. 12 comma 5).
In altre parole, le disposizioni impugnate compiono un'opportuna opera di razionalizzazione e di semplificazione delle procedure di raccordo previste in relazione all'adozione di atti statali interessanti direttamente le Regioni, procedure che, non incidendo affatto nel campo dell'attuazione degli statuti speciali, non possono minimamente porsi in contrasto con i parametri invocati dalla Provincia di Bolzano.

Per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell'art. 2 comma 3 lett. p) l. 23 agosto 1988 n. 400 (Disciplina dell'attività di governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri), nella parte in cui si riferisce all'annullamento degli atti degli enti locali e degli enti dipendenti dalla Regione, sollevata, in riferimento agli artt. 4n. 1, 5 e 60 l. costituzionale 31 gennaio 1963 n. 1 (st. Reg. Friuli-Venezia Giulia), dalla Regione Friuli-Venezia Giulia con il ricorso indicato in epigrafe;
2) dichiara la manifesta inammissibilità delle questioni di legittimità costituzionale relative alle disposizioni dell'art. 2 comma 3 lett.p) l. 23 agosto 1988 n. 400, in quanto concernenti disposizioni già dichiarate incostituzionali;
3) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 2 comma 3 lett.d)l. 23 agosto 1988 n. 400, sollevate, con i ricorsi indicati in epigrafe, in riferimento:
a)agli artt. 5 e 116 Cost., 3 comma 3, 8, 9, 16, 40 comma ult., 52 e 107 d.P.R. 31 agosto 1972 n. 670 (st. spec. Regione Trentino-Alto Adige), dalla Provincia autonoma di Trento;
b)all'art. 4 l. costituzionale 31 gennaio 1963 n. 1, dalla Regione Friuli-Venezia Giulia;
c) agli artt. 5, 6, 116 e 125 Cost. e agli artt. 3 comma 3, 4, 5, 8, 9, 11, 12, 13, 14, 15, 16 comma 1, 19, 33, 49, 38, 61, 78, 87, 88, 90, 91, 92, 98, 103, 104 e 107 d.P.R. 31 agosto 1972 n. 670, e relative norme di attuazione, in relazione all'art. 10 Trattato di pace del 10 febbraio 1947 (reso esecutivo con d.lgs. 28 settembre 1947 n. 1430), dalla Provincia autonoma di Bolzano;
d) agli artt. 3 e 6 l. costituzionale 26 febbraio 1948 n. 3 (st. spec. Regione Sardegna) e 2 d.P.R. 19 giugno 1979 n. 348, dalla Regione Sardegna;
e) agli artt. 117 e 118 Cost., in relazione agli artt. 3 l. 22 luglio 1975 n. 382 e 4 d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616, dalla Regione Veneto;
f) agli artt. 116 Cost., 4, 5, 16, 41, 44, 87 ed 88 d.P.R. 31 agosto 1972 n. 670 e 32 ss. e 42 ss. d.P.R. 1° febbraio 1973 n. 49, dalla Regione Trentino-Alto Adige;
4) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 2 comma 3 l. 23 agosto 1988 n. 400, nella parte in cui non prevede l'intervento del Presidente della Regione alle sedute del Consiglio dei Ministri relative alle delibere indicate nello stesso articolo per le quali l'intervento sia richiesto dallo Statuto o dalle norme di attuazione dello stesso, sollevata, con il ricorso indicato in epigrafe, dalla Regione Friuli-Venezia Giulia, in riferimento all'art. 44 l. costituzionale 31 gennaio 1963 n. 1, anche in relazione all'art. 4 d.P.R. 15 gennaio 1987 n. 469;
5) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 2 comma 3 lett.h)l. 23 agosto 1988 n. 400, sollevata, con i ricorsi indicati in epigrafe, dalla Regione Veneto in riferimento agli artt. 117 e 118 Cost., come attuati dagli artt. 1 e 5 l. 22 luglio 1975 n. 382e 6 d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616, nonché dalla Regione Trentino-Alto Adige in riferimento agli artt. 116 Cost., 4, 5, 16, 41, 44, 87 e 88 d.P.R. 31 agosto 1972 n. 670;
6) dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la questione di legittimità costituzionale dell'art. 2 comma 3 lett.d)l. 23 agosto 1988 n. 400, nella parte in cui non prevede la concorrenza dell'interesse nazionale alla tutela delle minoranze linguistiche locali, sollevata, con il ricorso indicato in epigrafe, dalla Provincia autonoma di Bolzano in riferimento agli artt. 4, 8, 9 e 16 d.P.R. 31 agosto 1972 n. 670 e alle norme interposte contenute nell'art. 10
Trattato di pace del 10 febbraio 1947 (reso esecutivo con d.lgs. 28 settembre 1947 n. 1430);
7) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 12 comma 5 lett.b) l. 23 agosto 1988 n. 400, sollevata, con i ricorsi indicati in epigrafe, dalla Regione Sardegna in riferimento agli artt. 116 Cost., 3 e 6 l. costituzionale 26 febbraio 1948 n. 3 e dalla Provincia autonoma di Bolzano in riferimento agli artt. 5, 6, 116 e 125 e 134 Cost., agli artt. 3 comma 3, 4, 5, 8, 9, 11, 12, 13, 14, 15, 16 comma 1, 19, 33, 49, 38, 61, 78, 87, 88, 90, 91, 92, 98, 103, 104, 107 d.P.R. 31 agosto 1972 n. 670, e alle norme interposte contenute nell'art. 10 Trattato di pace del 10 febbraio 1947 (reso esecutivo con d.lgs. 28 settembre 1947 n. 1430);
8) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 5 comma 2 lett.e)edf) l. 23 agosto 1988 n. 400, sollevata, con il ricorso indicato in epigrafe, dalla Regione Sardegna in riferimento agli artt. 3 e 6 l. costituzionale 26 febbraio 1948 n. 3, come attuata dal d.P.R. 19 maggio 1949 n. 250 e dall'art. 2 d.P.R. 19 giugno 1979 n. 348;
9) dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la questione di legittimità costituzionale dell'art. 24 comma 1 lett. c) l. 23 agosto 1988 n. 400,, sollevata, con i ricorsi indicati in epigrafe, in riferimento;
a)agli artt. 5, 6, 116, 125 e 134 Cost., agli artt. 3 comma 3, 4, 5, 8, 9, 11, 12, 13, 14, 15, 16 comma 1, 19, 33, 49, 38, 61, 78, 87, 88, 90, 91, 92, 98, 103, 104 e 107 d.P.R. 31 agosto 1972 n. 670, nonché alle norme interposte contenute nell'art. 10 Trattato di Pace del 10 febbraio 1947 (reso esecutivo con d.lgs. 28 settembre 1947 n. 1430) dalla Provincia autonoma di Bolzano;
b)agli artt. 117, 118 e 125 Cost., in relazione agli artt. 41, 54 l. 10 febbraio 1953 n. 62, dalla Regione Veneto;
c) agli artt. 116 Cost. e 4, 5, 16, 41, 44, 87, 88 d.P.R. 31 agosto 1972 n. 680, come attuati dagli artt. 32 ss e 42 ss. d.P.R. 1° febbraio 1973 n. 49 dalla Regione Trentino-Alto Adige;
10) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 2 comma 3 lett. e) l. 23 agosto 1988 n. 400, sollevata, con il ricorso indicato in epigrafe, dalla Regione Trentino-Alto Adige in riferimento agli artt. 116 Cost. e .4, 5, 16, 41, 44, 87 e 88 d.P.R. 31 agosto 1972 n. 670, come attuati dagli artt. 32 ss. e 42 ss. d.P.R. 1973 n. 49;
11) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 13 camma 1 lett.b)l. 23 agosto 1988 n. 400, sollevata, con il ricorso indicato in epigrafe, dalla Provincia di Bolzano in riferimento agli artt. 5, 6, 116, 125 e 134 Cost., agli artt. 3 comma 3, 4, 5, 8, 9, 11, 12, 13, 14, 15, 16 comma 1, 19, 33, 49, 38, 61, 78, 87, 88, 90, 91, 92, 98, 103, 104 e 107 d.P.R. 31 agosto 1972 n. 670, nonché alle norme interposte contenute nell'art. 10 Trattato di Pace del 10 febbraio 1947 (reso esecutivo con d.lgs. 28 settembre 1947 n. 1430);
12) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 13 comma 1 lett. e) e comma 2 e 19, comma 1, lett.p) l. 23 agosto 1988 n. 400, sollevate, con i ricorsi indicati in epigrafe, dalla Provincia di Bolzano in riferimento agli artt. 5, 6, 116, 125 e 134 Cost., agli artt. 3 comma 3, 4, 5, 8, 9, 11, 12, 13, 14, 15, 16 comma 1, 19, 33, 49, 38, 81, 78, 87, 88, 90, 91, 92, 98, 103, 104, 107 d.P.R. 31 agosto 1972 n. 670, nonché alle norme interposte contenute nell'art. 10 Trattato di Pace del 10 febbraio 1947 (reso esecutivo con d.lgs. 28 settembre 1947 n. 1430), e dalla Regione Trentino-Alto Adige in riferimento agli artt. 116 Cost., 4, 5, 15, 41, 44, 87 e 88 d.P.R. 31 agosto 1972 n. 670;
13) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 23 comma 6 l. 23 agosto 1988 n. 400, sollevata, con i ricorsi indicati in epigrafe, dalla Provincia autonoma di Bolzano, in riferimento agli artt. 5, 6, 116, 125 e 134 Cost., agli artt. 3 comma 3, 4, 5, 8, 9, 11, 12, 13, 14, 15, 16 comma 1, 19, 33, 49, 38, 81, 78, 87, 88, 90, 91, 92, 98, 103, 104, 107 d.P.R. 31 agosto 1972 n. 670, nonché alle norme interposte contenute nell'art. 10 Trattato di Pace del 10 febbraio 1947 (reso esecutivo con d.lgs. 28 settembre 1947 n. 1430); dalla Regione Veneto in riferimento agli artt. 117, 118 e 125 Cost., come attuati dagli artt. 41 e 54 l. 10 febbraio 1953 n. 62; e dalla Regione Trentino-Alto Adige in riferimento agli artt. 116 Cost., 4, 5, 16, 41, 44, 87 e 88 d.P.R. 31 agosto 1972 n. 670, come attuati dagli artt. 32 ss. e 42 ss. d.P.R. 1° febbraio 1973 n. 49;
14) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 12 comma 7 l. 23 agosto 1988 n. 400, sollevata, con i ricorsi indicati in epigrafe, dalla Provincia autonoma di Bolzano, in riferimento agli artt. 5, 6, 116, 125 e 134 Cost., agli artt. 3 comma 3, 4, 5, 8, 9, 11, 12, 13, 14, 15, 16 comma 1, 19, 33., 49, 38, 81, 78, 87, 88, 90, 91, 92, 98, 103, 104 e 107 d.P.R. 31 agosto 1972 n. 670, nonché alle norme interposte contenute nell'art. 10 Trattato di Pace del 10 febbraio 1947 (reso esecutivo con d.lgs. 28 settembre 1947 n. 1430).
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